KEMENTERIAN NEGARA DANSISTEM PENYELENGGARAANPEMERINTAHAN- Dr. Andi Sugiati, M.Pd -

iP R A K A T AAlhamdulillahi Rabbil Alamin, Puji Syukur penulis panjatkan

kehadirat Illahi Rabbi, karena atas segala Rahmatnya-lah sehinggapenulis dapat merampungkan penulisan buku yang berjudulKementerian Negara dan Penyelenggaraan Pemerintahan.

Buku ini semula semula adalah desertasi penulis untuk mencobamengungkap peran kementerian negara dalam sistempenyelenggaraan pemerintahan khususnya dalam konteks pelaksanaansistem penyelenggaraan pemerintahan. Disamping itu seiring denganperalihan dari orde baru ke orde reformasi dan dengan penataankembali produk perundang-undangan, termasuk perundang-undanganyang mengatur Tentang Kementerian Negara, yaitu Undang-undangNomor 39 Tahun 2008 dan Undang-undang Nomo 32 Tahun 2004Tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang No 39 Tahun 2008dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 melahirkan pergeseranpolitik dari sistem sentralisai ke sistem desentralisasi, pergeserantersebut melahirkan nuansa baru dalam sistem penyelenggaraanpemerintahan.

Pada akhirnya, penulis menyadari bahwa selesainya penulisanbuku ini tidak terlepas dari bantuan dari semua pihak, baik yang besifatmateril maupun non-materil dan secara khusus penulis menyampaikanterima kasih kepada suami Drs. Abd. Gani Bakkarang, MM. dan anak-anak tercinta Muh. Sugandi Gani, Andi Dewi Suryani Gani dan Andi

ii

Afifah Gani, dan penulis juga sampaikan ucapan terima kasih yangsetinggi-tingginya pada PT. Umitiha Ukhuwa Grafika Makassar yangberkenan menerbitkan buku ini. penulis menyadari akan kelemahandan kekurangan olehnya itu kritik dan saran dari para pengguna untukpenyempurnaan buku ini pada masa-masa yang akan datang.

Makassar, 2013Penulis

Andi Sugiati.

iii

DAFTAR ISIHALAMAN

KATA PENGANTARPENDAHULUAN ................................................................................... 1BAGIAN 1 NEGARA HUKUM............................................................ 5A. Negara Hukum............................................................................. 5B. Negara Hukum Indonesia .......................................................... 17

BAGIAN 2 ORGANISASI DAN PEMBAGIAN KEKUASAAN.......... 22A. Istilah Organisasi........................................................................ 22B. Teori Pembagian Kekuasaan..................................................... 29

BAGIAN 3 SISTEM PEMERINTAHAN............................................. 33A. Sistem Pemerintahan................................................................. 33B. Sistem Pemerintahan Indonesia ................................................ 45

BAGIAN 4 BENTUK NEGARA ........................................................ 71A. Bentuk Negara ........................................................................... 71B. Bentuk Negara Republik Indonesia............................................ 78

BAGIAN 5 PEMERINTAHAN DAERAH........................................... 82A. Dasar Pembentukan Pemerintahan Daerah .............................. 82B. Landasan Hukum Pemerintahan Daerah ................................... 92C. Ajaran Otonomi Daerah ........................................................... 101D. Penyelenggaraan Otonomi Daerah......................................... 118

iv

E. Azas-Azas Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah ............... 125a. Asas Desentralisasi............................................................. 128b. Asas Dekonsentrasi ............................................................ 141c. Asas Tugas Pembantuan (Medebewend) ........................... 146

F. Kewenangan Pemerintah Daerah DalamPenyelenggaraan Pemerintahan.............................................. 1521. Azas Legalitas..................................................................... 1522. Wewenang Pemerintah...................................................... 161

G. Distribusi Kewenangan Pemerintah ......................................... 167H. Kewenangan Pemerintah Pusat, Daerah Provinsi, dan

Pemerintah Kabupaten/Kota .................................................... 172

BAGIAN 6 HUBUNGAN KEMENTERIAN NEGARADENGAN PEMERINTAH DAERAH ............................. 187

A. Kementerian Negara Hubungannya DenganPemerintahan Daerah .............................................................. 187

B. Perlunya Tata Hubungan Antara Pemerintah Pusat danDaerah ..................................................................................... 188

C. Fenomena Pengawasan Pelaksanaan PemerintahanDaerah ..................................................................................... 232

BAGIAN 7 KEMENTERIAN NEGARA DANPENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN .................. 244

A. Landasan Hukum Kementerian Negara RepublikIndonesia................................................................................. 244

vB. Pembentukan, Pengubahan, dan PembubaranKementerian Negara Republik Indonesia ................................ 249

C. Organisasi Kementerian Negara Republik Indonesia............... 252D. Kementerian Negara dalam Penyelenggaraan urusan

Pemerintahan .......................................................................... 255

DAFTAR PUSTAKA............................................................................. viTENTANG PENULIS ......................................................................... xvii

1PENDAHULUAN

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945,menegaskan1 menegaskan bahwa Presiden Republik Indonesiamemegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar.Dalam menjalankan menjalankan kekuasaan pemerintahan, Presidendibantu oleh menteri-menteri negara. Menteri-menteri itu diangkat dandiberhentikan oleh Presiden.2 Menteri-menteri negara tersebutmembidangi urusan tertentu dalam pemerintahan yang pembentukan,pengubahan, dan pembubaran kementeriannya diatur dalam Undang-Undang. Setiap menteri memimpin kementerian negara untukmenyelenggarakan urusan tertentu dalam pemerintahan gunamencapai tujuan negara sebagaimana diamanatkan dalam PembukaanUUD NRI Tahun19453.

Dalam konteks sistem pemerintahan presidensial kedudukanmenteri sepenuhnya tergantung kepada presiden. Para menteridiangkat dan diberhentikan serta bertanggung jawab kepada presiden.Meskipun demikian, dalam pelaksanaan tugasnya, para menteri itu1 Undang-undang Dasar Negara Kesatuan Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 4ayat (1)2 Lihat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Pasal 17 ayat(1) dan ayat (2)3 Lihat diktum menimbang poin (b) Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 39Tahun 2008 tentang kementerian negara.

2membutuhkan dukungan parlemen agar setiap kebijakannya tidakmendapat hambatan oleh parlemen. Namun demikian, secara umum,dapat dikatakan bahwa para menteri dalam sistem pemerintahanpresidensial itu mensyaratkan kualifikasi yang lebih teknis professionaldari pada politis Dalam sistem presidensial, yang bertanggung jawabadalah presiden, bukan menteri. Oleh sebab itu, untuk diangkatmenjadi menteri seharusnya seseorang benar-benar memiliki kualifikasiteknis dan professional untuk memimpin pelaksanaan tugas-tugaspemerintahan. Sistem pemerintahan presidensial lebih menuntutkabinetnya sebagai zaken Kabinet dari pada Kabinet dalam sistemparlementer yang lebih menonjol sifat politisnya. Oleh karena itu, dalammenetapkan seseorang diangkat menjadi menteri, sudah seharusnyapresiden dan wakil presiden lebih mengutamakan persyaratan teknisdan profesionalisme dari pada persyaratan dukungan politis. Namundemikian menteri-menteri negara bukanlah pegawai tinggi biasa, tetapiia berkedudukan sebagai pemimpin departemen. Dalam hal ini menteri-menteri mempunyai pengaruh besar terhadap presiden dalammenentukan politik negara.

Sejarah kementerian dalam pemerintahan negara RepublikIndonesia, telah mengalami berbagai perubahan, meliputipenggabungan, pemisahan, penggantian nama, dan pembubaran.Jumlah kementerian sendiri hampir selalu berbeda-beda dalam setiapkabinet, sebelum akhirnya ditentukan di dalam Undang-UndangRepublik Indonesia Nomor 39 Tahun 2008 tentang kementerian negara

3yaitu sejumlah 34 kementerian. Undang-Undang ini merupakan amanatdari Pasal 17 ayat 4 UUD NRI Tahun1945 dinyatakan bahwapembentukan, pengubahan, dan pembubaran kementerian negaradiatur dalam Undang-Undang. Pada masa lalu pembentukan danpembubaran kementerian negara dilakukan sepenuhnya oleh presidentanpa keterlibatan pera Dewan Perwakilan Rakyat (DPR)mengakibatkan terjadinya pengubahan dan pembubaran kementeriannegara yang hanya berdasarkan kemauan an kepentingan politik

Kedudukan presiden sebagai kepala negara dan kepalapemerintahan memiliki hak prerogatif (hak istimewa) untukmengangkat, memberhentikan menteri-menterinya tanpa intervensi darilembaga manapun. Hak prerogatif (hak istimewa) yang secarakonstitusional telah diletakkan atau hanya dimiliki oleh presiden, secarasubstantif, akan tetapi telah mengalami pergeseran, baik dari segiimplementasinya, maupun segi kuantitatif kementeriannya yang ada didalam suatu kabinet, di era reformasi jumlah kementerian negaraadalah 34 jika dibandingkan dengan kementerian di Malaysia, hanya 27kementerian, di Thailand 19 kementerian, di Amerika Serikat 17kementerian ditambah lembaga dibawah Wakil Presiden sebanyak, 5lembaga. Di Negara Jepang, yaitu sebanyak 14 kementerian, diAustralia sebanyak 29 kementerian. Maka dibandingkan dengan negaradi ASEAN, Indonesia termasuk yang memiliki kabinet yang besar,karena itu, idealnya dalam suatu penyusunan kementerian negarahendaknya berorientasi pada efektifitas pemerintahan di satu pihak,

4dan efisiensi anggaran negara di pihak lain. Sebab jumlah kementerianyang terlalu banyak bukan saja tidak sesuai dengan semangatdesentralisasi dan otonomi daerah, tetapi juga bertentangan denganprinsip efektifitas dan efisiensi. Kebutuhan penyusunan suatukementerian negara haruslah didasarkan pada kebutuhan obyektifbangsa dan Negara. akan suatu lembaga pelaksana pemerintahansesuai dengan ruang lingkup tugas dan fungsi pemerintahan negaraseperti diamanatkan oleh UUD NRI Tahun 1945.

5NEGARA HUKUM

A. Negara HukumDalam kepustakaan Indonesia, istilah Negara Hukum

merupakan terjemahan langsung dari rechsstaat. Bekaitan denganNegara Hukum, terdapat dua konsep yang memberikan kontribusisecara signifikan terhadap perkembangannya, yaitu rechtstaatsebagai konsep Eropah Kontinental, yang lahir secara revolusidengan background perjuangan menentang absolutisme, bertumpupada civil law system. Disamping itu dalam wacana akademikdigunakan istilah rule of law yang juga dimaksudkan sebagai NegaraHukum, Rule of law (Anglo Saxon) dalam perjalanannyaberkembang secara evolusi, dan berladaskan pada common lawsystem, dengan karakeristik judicial4. Gagasan awal tentang NegaraHukum muncul pada tulisan Plato, ketika ia mengintroduksi konsepNomoi, yang didalamnya ia menyatakan bahwa penyelenggaraannegara yang baik ialah didasarkan pada pengaturan (hukum) yangbaik.5 Gagasan Plato ini didukung dan dikembangkan lebih lanjutoleh Aristoteles, dalam salah satu karyanya, Politica, Aristotelesmenyatakan bahwa suatu negara yang baik ialah negara yangdiperintah dengan konstitusi dan berkadaulatan hukum.

4 S.F.Marbun, Loc. Cit, hlm,145 Tahir Azhary, Negara Hukum, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, hlm.66

6Ada tiga unsur dari pemerintahan yang berkonstitusi yaitu:1) Pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan umum;2) Pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang

berdasarkan pada ketentuan-ketentuan umum, bukanhukum dibuat secara sewenang-wenang yangmenyampingkan konvensi dan konstirusi;

3) Pemerintahan berkonstitusi berarti pemerintahan yangdilaksanakan atas kehendak rakyat, bukan berupapaksaan-tekanan yang dilaksanakan pemerintahandespotik.

Dalam kaitannya dengan konstitusi, Aristoteles menyatakanbahwa konstitusi merupakan penyusunan jabatan dalam suatunegara dan menentukan apa yang dimaksudkan dengan badanpemerintahan dan apa akhir dari setiap masyarakat. Selain itukonstitusi merupakan aturan-aturan, dan penguasa harus mengaturnegara menurut aturan-aturan tersebut.6 Dalam hubungan ini SriSoematri7 menyatakan bahwa esensi dari Negara Hukumberkonstitusi adalah perlindungan terhadap hak-hak asasi manusia.Atas dasar itu, keberadaan konstitusi dalam suatu negaramerupakan konditio sine quanon. Lanjut Soematri menyatakanbahwa dalam abad ke 20 ini tidak ada suatu negara pun didunia iniyang menganggap sebagai negara modern tanpa menyebutkan

6 Ridawan HR. Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, 2010, Jakarta, hlm. 37 Sri Soematri. Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusional, Alumni Bandung,1987, hlm 2-3

7dirinya negara berdasarkan hukum. Dengan demikian, NegaraHukum identik dengan negara berkonstitusi atau negara yangmenjadikan konstitusi sebagai aturan main kehidupan bernegara,pemerintahan, dan kemasyarakatan. Negara, dan konstitusimerupakan dua lembaga yang tidak dapat dipisahkan satu denganyang lain.

Konsep Negara Hukum (Rechtstaat) dari, Frederich JuliusStahl8 yang terkenal dengan teori Negara Hukum Formal-nya. Beliaumengungkapkan bahwa: Dalam Negara Hukum (rechtsstaat),mengakui dan memberikan perlindungan terhadap Hak AsasiManusia dengan cara pemerintah melakukan pemisahan kekuasaan(sharing of Power). Disamping itu, pemerintah dalammenyelenggarakan pemerintahan berlandaskan Undang-Undang.Sementara untuk penyelesaian persoalan-persoalan pelanggaranhak asasi manusia oleh pemerintah diserahkan penyelesaiannyakepada peradilan administrative. Pandangan senada jugadikemukakan oleh Robert van Mohl9, bahwa : Negara Hukum(rechtstaat) adalah Negara yang diperintah oleh hukum dalam artibahwa Negara Hukum memberikan pembatasan terhadapkesewenang-wenangan penguasa (raja), dan pada saat yang samaNegara juga megurangi atau mmbatasi hak-hak masyarakat

Paul Scholten10 mengemukakan bahwa pengakuan dan

8 Azhary, Op.Cit. Hlm. 46.9 Ibid10 Ibid

8perlindungan hak rakyat oleh penguasa atau pemerintah. Hakindividu pada prinsipnya terletak di luar kewenangan Negara`adapun pembatasannya harus dengan undang.-undang.di sampinghal tersebut di atas, dalam pandangannya kekuasaan Negara harusdi pisahkan antara cabang-cabang kekuasaan yang ada (kekuasaanpembentuk Undang-Undang, kekuasaan pelaksana Undang-Undangdan kekuasaan mengadili/ pengadilan ). Khusus dalam halkekuasaan membentuk Undang-Undang, bagi scholten adalahmutlak untuk mengikut sertakan masyarakat.

Pandangan Struycken menyatakan bahwa: Dalam NegaraHukum (rechtstaat) , Negara tidak boleh membebani wargannyadengan kewajiban melakukan sesuatu, tidak dapat memerintah ataumelarang, terkecuali atas dasar perintah hukum yang telahditetapkan oleh penguasa (pemerintah) dalam musyawarah denganperwakilan rakyat.

Semangat membatasi kekuasaan negara semakin kentalsetelah lahirnya adagium yang begitu populer dari Lord Acton11, yaitupower tends to corrupt, but absolute power corrupt absolutily (manusia yang mempunyai kekuasaan cenderung untuk menyalahgunakan kekuasaan itu, tetapi kekuasaan yang tidak terbatas(absolut), pasti akan disalahgunakan ). Oleh karena itu pembatasan-pembatasan kekuasaan pemerintah hendaknya diatur dengankonstitusi agar tidak bertindak sewenang-wenang terhadap warga

11 Ibid Ridwan HR

9negaranya. Esensi dari negara yang berkonstitusi adalahperlindungan terhadap terhadap hak-hak asasi manusia. Kemudiankonsep Negara Hukum (rule of law) dari AV. Dicey,yang lahir dalamnaungan Anglo Saxon bahwa unsur-unsur rule of law adalah:12

a) Supremasi aturan-aturan hukum (supremacy of the law),tidak adanya kekuasaan sewenang-wenang (absence ofarbitrary power), dalam arti bahwa seseorang hanya bolehdihukum kalau melanggar hukum.

b) Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum(equality before the law), dalil ini berlaku baik untuk orangbiasa maupun untuk pejabat.

c) Terjaminnya hak-hak manusia oleh Undang-Undang, sertakeputusan-keputusan pengadilan

Sejalan dengan pandangan Dicey, terdapat beberapa ahli yangtelah mengemukakan pemikirannya, antara lain Wade (dalamAzhary)13 bahwa: setiap tindakan kekuasaan pemerintah, setiaptindakan yang mempengaruhi hak-hak dan kewajiban, atau hakkebebasan setiap orang harus terbukti memiliki sumber hukum yangjelas. Intinya pemerintahan harus dijalankan berdasarkan hukum.Roberta Mangabeira14 juga mengemukakan bahwa denganmeluasnya makna kepentingan umum, seperti pengawasan-pengawasan atas kontrak yang curang, penimbunan harta kekayaan

12 Munir Fuady, Teori Negara Hukum Modern (rechtsstaat) Refika Aditama, Bandung,2009 ,hlm. 3

13 Azhary, Negara Hukum Indonesia, UI Press, Jakarta, 1995, hlm 42.14 ibid

10

secara tidak adil, pengawasan terhadap konsentrasi ekonomi yangdapat mengganggu pasar dalam persaingan bebas, menunjukkancampur tangan pemerintah semakin menjadi lebih luas, dan olehkarena itu hukum harus tampil sebagai instrument utama dalammemayunginya. Suatu negara rule of law atau Negara Hukum yangbaik haruslah menempatkan dengan jelas tentang pengaturanprinsip-prinsip Negara Hukum dalam konstitusinya. Bahkan haltersebut merupakan hal yang paling pokok dari pengaturan dalamsuatu konstitusi. Misalnya pengaturannya tentang hal-hal sebagaiberikut15:

a) Tentang perlindungan hak-hak dan kebebasan-kebebasanfundamental dari rakyat.

b) Tentang prinsip supremasi hukum.c) Tentang pemisahan kekuasaand) Tentang prinsip checks and balances.e) Tentang pembatasan kewenangan pemerintah agar tidak

sewenang-wenang.f) Tentang pemilihan umum yang bebas, rahasia, jujur, dan

adil.g) Tentang akuntabilitas pemerintah kepada rakyat dan

partisipasi rakyat dalam menjalankan kekuasaan negara16.Menurut hasil konferensi South-East Asian and Pacific

Conference of Jurist di Bangkok, bulan Februari 1965, beberapa15 Ibid hlm. 416 Astim Riyanto, Teori Konstitusi, Bandung, Yapindo,2006:hlm 257

11

prinsip yang harus ada dalam suatu konsep Negara Hukum (rule oflaw) adalah sebagai berikut :

a) Prinsip perlindungan konstitusional terhadap hak-hakindividu

b) Prosedural dan substantial.c) Prinsip badan pengadilan yang bebas dan tidak memihak.d) Prinsip kebebasan untuk menyatakan pendapat.e) Prinsip pemilihan umum yang bebas.f) Prinsip kebebasan untuk berorganisasi dan beroposisi.g) Prinsip pendidikan kewarganegaraan (civic education).

Jadi, perlindungan terhadap hak-hak rakyat merupakanunsur utama dari suatu Negara Hukum,

Di samping unsur-unsur lainnya. Secara lebih terperinci, unsur-unsur minimal yang penting dari suatu Negara Hukum yaitu:17:(1) Kekuasaan lembaga negara tidak absolute, (2) Berlakunyaprinsip trias politica. (3) Pemberlakuan sistem checks and balances.(4) Mekanisme pelaksanaan kelembagaan negara yang demokratis.(5) Kekuasaan lembaga kehakiman yang bebas. (6) Sistempemerintahan yang transparan. (7) Adanya kebebasan pers.(8) Adanya keadilan dan kepastian hukum. (9) Akuntabilitas publikdari pemerintah dan pelaksanaan prinsip good governance.(10) Sistem hukum yang tertib berdasarkan konstitusi.(11) Keikutsertaan rakyat untuk memilih para pemimpin di bidang

17 Ibid

12

eksekutif, legislatif, bahkan juga yudikatif sampai batas-batastertentu. (12) Adanya sistem yang jelas terhadap pengujian suatuproduk legislatif, eksekutif maupun yudikatif untuk disesuaikandengan konstitusi. Pengujian tersebut dilakukan oleh pengadilantanpa menyebabkan pengadilan menjadi super body. (13) DalamNegara Hukum, segala kekuasaan negara harus dijalankan sesuaikonstitusi dan hukum yang berlaku. (14) Negara Hukum harusmelindungi hak asasi manusia. (15) Negara Hukum harusmemberlakukan prinsip due process yang substansial. (16) Prosedurpenangkapan, penggeledahan, pemeriksaan, penyidikan penuntutan,penahanan, penghukuman, dan pembatasan-pembatasan hak-hak sitersangka pelaku kejahatan haruslah dilakukan sesuai denganprinsip due process yang prosedural. (17) Perlakuan yang sama diantara warga negara di depan hukum. (18) Pemberlakuan prinsipmajority rule minority protection. (19) Proses impeachment yang fairdan objektif. (20) Prosedur pengadilan yang fair, efisien, reasonable,dan transparan. (21) Mekanisme yang fair, efisien, reasonable, dantransparan tentang pengujian terhadap tindakan aparat pemerintahyang melanggar hak-hak warga masyarakat, seperti melaluiPengadilan Tata Usaha Negara. (22) Penafsirannya yangkontemporer terhadap konsep Negara Hukum mencakup jugapersyaratan penafsiran hak rakyat yang luas (termasuk hak untukmemperoleh pendidikan dan tingkat hidup berkesejahteraan)pertumbuhan ekonomi yang bagus, pemerataan pendapatan, dan

13

sistem politik dan pemerintahan yang modern. Sekalipun antarakonsep rechtstaat (dari Jerman yang kemudian diikuti pula olehBelanda) dengan konsep rule of law (dari Inggris) dalam banyak halberjalan seiring, tetapi karena berbeda historis kelahirannya, makaada perbedaan di sana-sini antara kedua konsep tersebut. Kedua-duanya sama-sama bermuara pada perlindungan hak-hak funda-mental dari rakyat. Karena konsep rechtsstaat lahir dari sistemhukum Eropa Kontinental, maka konsep tersebut lebih ditujukankepada perbaikan dan pembatasan fungsi dari eksekutif dan pejabatadministratif sehingga tidak melanggar hak-hak fundamental darirakyat, sedangkan dengan konsep rule of law, karena lahir dalamsuasana sistem hukum Anglo Saxon, maka aplikasi konsep tersebutlebih tertuju kepada perbaikan dan peningkatan peranan darilembaga-lembaga hukum dan badan-badan pengadilan untukmenegakkan hukum dan hak-hak dasar manusia.

Secara historis, konsepsi Negara Hukum mengalamiperkembangan dari model legal staat18 menjadi walfare state,

18 Ciri-ciri Negara Hukum klasik (legal staat): 1. Staatsonthouding, yakni pembatasanperanan negara dalam bidang politik yang bertumpu pada dalil The LeastGovernment is the best government dalam arti pemerintah yang paling sedikitintervensinya dalam kehidupan warga negara sebagai pemerintahan yang baik,dan dalil Laissez faire, laissez aller dalam bidang ekonomi yang melarangnegara dan pemerintah mencampuri kehidupan ekonomi masyarakat. 2.Pemerintah atau eksekutif, hanya menjalankan UU yang dibuat oleh Legislatif,karena itu pemerintah berpegang teguh pada asas legislasi, 3. Pemerintahan yangpasif sehingga model negara ini disebut nachtwakkersstaat (negara pekerjamalam) atau nachtwechtersstaat (negara penjaga malam). Adapun konsepsi walfarestate (Negara Hukum modrn) yang lahir menjelang Perang Dunia kedua memiliki ciri yaitu:1. Staatsbemoeienis yakni negara dan pemerintah dapat melakukan intervensi bagikehidupan warga negara dalam ranka mewujudkan bestRancangan Undang-Undangrszorg atau kesejahteraan umum, 2. Pemerintah dilekati dengankewenangan dibidang legislasi atau kewenangan membuat peraturan per-Undang-

14

dimana tugas negara sebagai penjaga malam dan keamanan mulaiberubah. Konsepsi (nachwachterstaat) bergeser menjadiwelvarsstaat. Negara tidak boleh pasif tetapi harus aktif turut sertadalam kegiatan masyarakat, sehingga kesejahtreraan bagi semuaorang terjamin. Adanya larangan bagi pemerintah untuk campurtangan dalam urusan warga negara baik dibidang sosial maupunbidang ekonomi (staats-onthouding dan laissez faire) bergeserkearah gagasan baru bahwa pemerintah harus bertanggung jawabatas kesejahteraan rakyat pemerintah tidak boleh bersifat pasif atauberlaku sebagai penjaga malam melainkan harus aktif melaksanakanupaya-upaya untuk membangun kesejahteraan masyarakatnyadengan cara mengatur kehidupan ekonomi dan sosial. Perubahankonsepsi Negara Hukum itu terjadi. menurut Miriam Budiarjo19,antara lain karena banyaknya kecaman terhadap akses-ekses dalamindustrialisasi dan sistem kapitalis, tersebarnya paham sosialismeyang menginginkan pembagian kekuasaan secara merata sertakemenangan beberapa partai sosialis di eropa. Demokrasi dalamgagasan baru tersebut harus meluas mencakup dimensi ekonomidengan suatu sistem yang menguasai ketentuan-ketentuan ekonomidan berusaha memperkecil perbedaan sosial dan ekonomi, terutama

Undangan, terutama dalam mengurus dan mengatur urusan pemerintahan, 3.Pemerintah terlibat aktif dalam kehidupan ekonomi dan sosial masyarakat, dan 4.Pemerintah dilekati dengan kewenangan yang luas atau freies Ermessen, yangkemudian melahir peraturan kebijakan (beleidsregel) (dalam Ridwan, HukumAdministarsi di daerah 2009:4)

19 Miriam budiarjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, Catatan XIII, Gramedia Pustaka Utama,Jakarta, 1991, Hlm. 59.

15

perbedaan-perbedaan yang timbul dari distribusi kekayaan yangtidak merata. Negara semacam ini dinamakan welfare state (negarakesejahteraan) atau social service state (negara yang memberikanpelayanan kepada masyarakat).

Menurut Bagir Manan, konsepsi Negara Hukum modernmerupakan perpaduan antara konsep Negara Hukum dan negarakesejahteraan. Di dalam konsep ini tugas negara atau pemerintahtidak semata-mata sebagai penjaga keamanan atau ketertibanmasyarakat saja, tetapi memikul tanggungjawab mewujudkankeadilan sosial, kesejahteraan umum, dan sebesar-besarnyakemakmuran rakyat.20

Piet Thoenes memberikan definisi tentang welfare statesebagai berikur.21

The welfare state is a form of society characterized by system ofdemocratic, government sponsored welfare placed on a new footingand offering a guarantee of collective sicial care to its citizens,conccurrently with the maintenance of a capitalist system ofproduction (artinya, suatu bentuk masyarakat ditandai dengan suatusistem kesejahteaan yang demokratis dan ditunjang oleh pemerintahyang ditempatkan atas landasan baru, memberikan suatu jaminanperawatan sosial yang kolektif pada warga negaranya denganmempertahankan secara sejalan beriringan suatu sistem produksikapitalis).

20 Bagir Manan, Politik Per-Undang-Undangan Dalam Rangka MengantisipasiLiberalisasi Perekonomian, FH-UNILA, Bandar Lampung, 1996, Hlm. 16.

21 Piet Thones, The Elite in The Welfare State , dikutip dari Mustaming DaengMatutu, selayang pandang (Tentang) Perkembangan Type-type Negara Modern,Pidato pada Lustrum ke IV Fakultas Hukum dan Pengatahuan MasyarakatUniversitas Hasanuddin di Makassar, 3 Maret 1972, Hasanuddin UniversitasPress, Ujung Pandang, cetakan ke II, Hlm. 20. Lihat Juga La Ode Husen,Hubungan fungsi Pengawasan DPR dengan BPK Dalam Sistem KetatanegaraanIndonesia, CV. Bandung, 2005, Hlm. 23.

16

Dalam perkembangan pemikiran tentang Negara Hukumdikenal pula konsep Negara Hukum demokratis (demokratischerechtsstaa)22 yakni suatu negara didalamnya memuat prinsip-prinsipNegara Hukum dan demokrasi, atau suatu negara yangmengupayakan terwujudnya prinsip-prinsip Negara Hukum yangdijalankan melalui mekanisme demokrasi atau melibatkan sebanyakmungkin partisipasi rakyat dalam penentuan berbagai kebijakanpublik.

Menurut Budiono23 bahwa: pada babak sejarah sekarang,adalah sukar untuk membayangkan negara tidak sebagai NegaraHukum. Setiap negara yang tidak mau dikucilkan dari pergaulanmasyarakat internasional menjelang abad XXI paling sedikit secaraformal akan memaklumkan dirinya sebagai Negara Hukum. Senadadengan Budiono, A.Hamid.S Attamimi24 menyatakan bahwa:dalamabad ke-20 ini hampir tidak ada negara yang menganggap sebagainegara modern tanpa menyebutkan dirinya berdasarkan atas

22 Prinsip-prinsip Negara Hukum demokrasi : prinsip-prinsip Negara Hukum: 1).Asas Legalitas. 2) Perlindungan hah-hak asasi, 3) Pemerintahan terikat padahukum, 4) Paksaan pemerintah untuk menjamin penegakan hukm, 5) Pengawasanoleh hakim yang merdeka. b. Prinsip-prinsip demokrasi: 1) Perwakilan politik, 2)Pertanggung jawaban politik, 3) Pemencaran kewenangan, 4) Pengawasanterhadap pemerintahan, 5) Kejujuran dan keterbukaan pemerintah, 6) Rakyatdiberi kemungkinan untuk mengajukan keberatan (inspraak). Prinsip-prinsip inidisarikan dari, J.B.J.M. ten Berger, Besturen Door de Overheid, W.E.J.TjeenkWillink, Deventer, 1996 hlm 34-38 (dalam Ridwan Hukum Administrasi di daerah2009: 5)23 Budiono Kusumohamidjojo, Ketertiban Yang Adil, Problematika Filsafat Hukum,Grasindo, Jakarta, 1999, hlm 16324 A.Hamid A.Attamimi, Der Rechtsstaat Republik Indonesia dan Perseftifnyamenurut Pancasila dan UUD NRI TAHUN 1945, Makala seminar shari dalamrangka dies natalis Universitas 17 Agustus akarta, 9 Juli 1994, hlm 6 (ibid RidwanHukum Administrasi..... hlm6)

17

hukum. Kini kehadiran Negara Hukum yang bersifat demokratis danmengusahakan keadilan sosial dianggap sebagai suatu keharusanyang tidak dapat ditawar-tawar lagi. Konsep Negara Hukum bukansaja telah menjadi alternatif paling ampuh dalam menangkalpenyalahgunaan kekuasaan dan sebagai upaya untuk melenyapkanatau sekurang-kurangnya meminimalisir pelanggaran hak asasimanusia oleh pemegang kekuasaan, tetapi juga sebagai alasanuntuk dapat terlibat dalam pergaulan internasional. Sesuai denganperubahan Negara Hukum tersebut, konsep Negara Hukum klasikseperti yang diajukan oleh Dicey dan Stahl di tinjau ulang dan dirumuskan kembali sesuai dengan tuntutan abad ke XX.

B.Negara Hukum Indonesia

Penegasan Indonesia adalah Negara Hukum secara tegastercantum dalam UUD NRI Tahun1945 Pasal 1 ayat (3), berbunyibahwa: "Negara Indonesia adalah Negara Hukum". dalam konsepNegara Hukum tersebut, diidealkan bahwa yang harus dijadikanpanglima dalam dinamika kehidupan kenegaraan adalah hukum,bukan politik ataupun ekonomi. Karena itu, jargon yang biasadigunakan dalam bahasa Inggris untuk menyebut Negara Hukumadalah the lure of law, not of men semua rezim pemerintahanyang diperaktekkan dalam sejarah ummat manusia adalah prinsiprule of men, yaitu kekuasaan pemerintahan sepenuhnya ditanganorang kuat. Prinsip ini kemudian begeser menjadi rule by law,

18

dimana manusia mulai memperhitungkan pentingnya peranan hukumsebagai alat kekuasaan, agar tidak terjadi kesewenang-wenangandari penguasa.

Konsep Negara Hukum yang digunakan di Indonesia danpernah populer adalah istilah rechtsstaat, sementara itu untukmenambah ciri ke Indonesiaanya, juga dikenal istilah Negara Hukumdengan menambah atribut Pancasila sehingga menjadi NegaraHukum Pancasila25. Berkaitan dengan hal tersebut M Scheltema26

mengemukakan bahwa: Negara absolute memberikan perlindungankepada warganya walaupun dengan cara yang berbeda-beda bagimasing-masing bangsa. Oleh karena itu, dalam pandangannyaunsur Negara Hukum harus dilandaskan pada akar sejarah danperkembangan suatu bangsa, sebab setiap bangsa atau Negaramemiliki sejarah yang tidak sama. Lebih lanjut M Scheltema, dalamRidwan HR27 juga mengemukakan bahwa: Perumusan unsur-unsurNegara Hukum itu tidak terlepas dari falsafah dan sosio politik yangmelatarbelakanginya, terutama pengaruh falsafah individualisme,yang menempatkan individu atau warga negara sebagai primusinterpares dalam kehidupan bernegara.

Negara Indonesia juga merupakan negara yang menganutajaran negara kesejahteraan (walfare state) dan dapat dikategorikan

25 La Ode Husen, Negara Hukum Demokrasi Dan Pemisahan Kekuasaan, . PT.UMITOHA Ukhuwah Grafika, Makassar, 2009:22

26 Ibid27 Ridawan HR. Hukum Administrasi Negara, Rajawali Pers, 2010, Jakarta, hlm.5

19

sebagai Negara Hukum demokrasi28. Konsep walfare state diIndonesia muncul bersamaan dengan lahirnya Indonesia. Sejak awalkelahirannya, Indonesia ditempatkan sebagai negara yangbertanggung jawab terhadap kesejahteraan sosial, sebagaimanadisebutkan dalam alinea keempat Pembukaan UUD NRI Tahun1945.Yang berbunyi: untuk membentuk suatu Pemerintahan NegaraIndonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruhtumpah darah Indonesia dan untuk memajukan kesejahteraanumum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakanketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, peraturandaerahmaian abadi dan keadilan sosial, maka disusunlah NegaraIndonesia yang berkedaulatan rakyat dengan berdasarkan kepadaKetuhanan Yang Maha Esa, Kemanusian Yang Adil dan Beradab,Persatuan Indonesia dan Kerakyatan yang dipimpin oleh hikmatkebijaksanaan dalam Permusyawaratan Perwakilan, sertamewujudkan suatu Keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia

Azhary29, mengatakan bahwa di Barat negara kesejahteraanbaru dikenal sekitar Tahun 1960, Indonesia sudah merumuskannyapada Tahun 1945 oleh Soepomo Bapak Konstitusi Indonesia.Pemikiran mengenai walfare state Indonesia muncul pada saat

28 Bagir Manan, Hubungan Pusat-Daerah dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah,Makalah pada seminar Otonomi Daerah dan Perimbangan Keuangan antara Pusatdan Daerah, Jakarta, 20 Juli 1999:8 yang dikutip Ridwan HR Hukum Administrasi......op. cit hlm 5

29 Tahir Azhary Negara Hukum, Bulan Bintang, Jakarta, 1992 hlm 145 dan SjachranBasah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan/Administrasi Negara, Alumni,Bandung, 1985 halm 2-3

20

perumusan UUD Tahun1945. Muh Yamin menyatakan bahwa:Kesejahteraan rakyat yang menjadi dasar dan tujuan NegaraIndonesia Merdeka ialah pada ringkasannya keadilan masyarakatatau keadilan sosial. Kemudian menurut Hamid S.Attamimi,Muh.Yamin menyatakan bahwa: Negara yang akan dibentuk ituhanya semata-mata untuk seluruh rakyat, untuk kepentingan seluruhbangsa yang akan berdiri kuat di dalam negara yang menjadikepunyaanya. Lebih lanjut Hamid S. Attamimi menyatakan 30 bahwaNegara Indonesia memang sejak didikannya bertekad menetapkandirinya sebagai negara yang berdasarkan hukum, sebagaiRechtsstaat. Bahkan rechtsstaat Indonesia itu ialah rechtsstaat yangmemajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupanbangsa, dan mewujudkan suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyatIndonesia Pemberian makna dan isi Negara Hukum yangmempunyai ciri Indonesia, dikemukakan oleh Padmo Wahyono yangdikutip La Ode Husen31 mengungkapkan bahwa: Indonesia ialahnegara yang berdasarkan atas hukum, dengan rumusan rechtsstaatdengan anggapan bahwa pola yang diambil tidak menyimpang daripengertian Negara Hukum pada umumnya (genusbegrib),disesuaikan dengan keadaan di Indonesia. Artinya digunakan

30 Hamid S. Attamimi, Teori Per-Undang-Undangan Indonesia, Suatu Sisi IlmuPengetahuan Per-Undang-Undangan yang Menjelaskan dan MenjernihkanPemahaman, Makalah pada pidato Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap padaFakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 25 April 1997, hlm 17 dikutipkembali Ridwan Hukum Administrasi di Daerah, 2009 hlm 49

31 La Ode Husen, Negara Hukum Demokrasi Dan Pemisahan Kekuasaan, . PT.UMITOHA Ukhuwah Grafika, Makassar, 2009: hlm 23

21

dengan ukuran pandangan hidup maupun pandangan bernegaraLebih lanjut Padmo menyatakan bahwa :Berbagai pendapat dapatdikemukakan tentang Negara Hukum, namun yang penting ialahpokok-pokok yang sama dari berbagai pendapat tersebut. NegaraHukum mengandung makna bahwa dalam kehidupan bermasyarakatdan bernegara, hukum harus menjadikan supreme bersama denganprinsip demokrasi, hukum harus menjadikan sarana bagi masyarakatIndonesia dalam mewujudkan tujuan nasional dengan menempatkankonstitusi sebagai hukum yang mengatur negara.

Istilah rechtsstaat dapat diartikan sama dengan negaraberdasarkan atas hukum, juga sering diartikan atau diterjemahkandengan Negara Hukum. Oleh karena itu, lebih tepat jika digunakanistilah Negara Hukum sebagai terjemahan dari rechtsstaat. IstilahNegara Hukum merupakan istilah Indonesia, yang mengandungmakna yang khas atau paham Indonesia, tanpa harus menambahatribut yang lain, setelah Negara Hukum.

22

ORGANISASI DANPEMBAGIAN KEKUASAAN

A. Istilah OrganisasiBerbicara tentang organisasi32, menurut Wursanto pada

dasarnya dapat dibedakan menjadi dua macam yaitu organisasidalam arti statis dan organisasi dalam arti dinamis.

Organisasi dalam statis yaitu:1) Organisasi dipandang sebagai wadah atau alat (tool) yang

berarti organisasi sebagai alat pencapaian tujuan yangditetapkan sebelumnya,

2) Organisasi merupakan wadah dari pada kelompok orang(group of people) yang mengadakan kerjasama untukmencapai tujuan bersama,

3) Organisasi sebagai wadah atau tempat dimana administrasidan manajemen dijalankan yang memungkinkan administrasidan menajmen itu bergerak sehingga memberi bentuk padaadaministrasi dan menajemen,

32 Istilah organisasi berasal dari kata bahasa Yunani yaitu organon yang berarti alatatau wadah yang digunakan orang untuk mencapai tujuan bersama.( Wursantodasar-dasar ilmu organisasi, Yogyakarta, CV Andi Offset, 2002:41) Organisasibukanlah suatu bentuk penemuam baru. Zaman dahulu kala, para Pharook(Firaun)sudah memanfaatkan organisasi (kelompok masyarakat) untukmembangun Piramid. Begitu pula Raja-Raja Cina telah menggunakan organisasisecara besar-besaran. Bahkan Paus yang pertama telah berhasil mendirikangereja universal untuk memberikan pelayanan kepada suatu agama dunia yangbesar.

23

4) Organisasi dipandang sebagai jaringan dari hubungan kerjayang bersifat formal dan organisasi dipandang sebagaisaluran hirarkhi kedudukan atau jabatan yang ada yangmenggambarkan secara jelas tentang garis wewenang, gariskomando, dan garis tanggungjawab.

Sedangkan organisasi dalam arti dinamis yaitu organisasi ituselalu bergerak mengadakan pembagian tugas/pekerjaan sesuaidengan sistem yang telah ditentukan serta sesuai pula denganlingkup dari pada organisasi itu. Organisasi dalam arti dinamismemandang organisasi sebagi suatu organ yang hidup, suatuorganisasi yang dinamis memandang tidak hanya dari segi bentukdan wujudnya, tetapi juga melihat organisasi itu dari segi isinya. Isidari pada organisasi ialah sekelompok orang yang melakukankegiatan untuk mencapai tujuan bersama. Dengan kata lainorganisasi dalam arti dinamis berarti menyoroti aktivitas ataukegiatan yang ada didalam organisasi, serta segala macam aspekyang berhubungan dengan suatu pencapaian tujuan yang hendakdicapai.

Pandangan yang dikemukakan oleh Harleigh Trecker33 bahwaorganization is the act process of bringing together or arranging therelatedgroup of the agencyin to working therelated goup of theagencyin the working whole. (Organisasi adalah perbuatan atauproses menghimpun atau mengatur kelompok-kelompok yang salingberhubungan dari instansi menjadi suatu keseluruhan yang bekerja.Pada saat yang sama organisasi juga secara terus menerusmengkaji sejauh mana ia telah berfungsi serta selalu berusaha

33 Harleigh Tracker sebagaimana dikutip oleh Sutarto, Dasar-dasar Organisasi, GajahMada University Press, Yogyakarta, 2006 : Hlm 24

24

menyesuaikan diri sebagaimana yang diharapkan agar dapatmencapai tujuan bersama).

Edgar H. Shein34 mengemukakan bahwa an organization is the plan coordination of the activities of memberof the people for the achievement of some common expliciet purposeor goal, trouht division of labor and fungtion and through a hierarchyof authority and respontibility (suatu organisasi adalah koordinasiyang direncanakan mengenai sejumlah orang untuk mencapai tujuanbersama melalui pembagian kerja dan fungsi berdasarkan tingkatanotoritas/kewenangan dan tanggungjawab).Jika pandangan Edgar tersebut dicermati maka terdapat beberapahal sebagai persyaratan yang diperlukan kegiatan-kegiatan dalamsuatu organisasi yaitu:

1) Bahwa organisasi menuntut pengembangan danpemeliharaan koordinasi,

2) Bahwa dalam organisasi terdapat tujuan bersama yangpencapaiannya harus diupayakan semaksimal mungkin,

3) Didalam organisasi terdapat pembagian kerja (distribusiwewenang),

4) Seluruh kegiatan dalam organisasi harus menciptakanketerpaduan (integration), menekankan bahwa objekkoordinasi pada dasarnya bukan orang tetapi kegiatan ataupekerjaan.

34 Edgar H. Shein, Psychology of organization, engle wood cliffs, prentice-hall inc,new York, 1.982, Hlm.8

25

Trewata & New Port35 Mengemukakan bahwaOrganization is Defined or a social structure, designed to

coordinated the activities of two or more people, through a division oflobar and hierarchy authority for the achievement of a commonpurpose. (organisasi adalah suatu sturktur social yang dirancanguntuk mengkoordinasikan kegiatan dua orang atau lebih melaluisuatu pembagian kerja dan tingkatan otoritas untuk mencapai tujuanbersama).

Mencermati uraian diatas, maka beberapa elemen elemenorganisasi yaitu antara lain :

1) Bahwa organisasi itu merupakan suatu kerangka sosial,dalam hal ini kerangka yang menunjukkan hubungan antaraindividu dalam organisasi,

2) Bahwa dalam organisasi terdapat koordinasi yang dirancanguntuk mengatur kegiatan-kegiatan orang-orang,

3) Bahwa dalam organisasi terdapat pembagian kerja yangdiatur dengan tingkat otoritas,

4) Seluruh kegiatan untuk mencapai tujuan bersama.Apabila organisasi hubungkan dengan istilah negara, dapat

dilihat pendapat oleh Logemann36, bahwa: Negara adalah suatuorganisasi kemasyarakatan yang dengan kekuasaannya bertujuanmengatur serta menyelenggarakan suatu masyarakat Logemannadalah seorang yang berfaham yuridis, yang menitik beratkanpenyelidikannya terhadap Negara dari segi hukumnya, sehinggapenilitiannya terhadap Negara dititik beratkan pada segi organisasi

35 Trewata & New Port, Management, Third Edition, Englewoad Cliffs, Prentice HallInc, 1995, Hlm. 19.36 Op. Cit. Deddy Ismatullah, hlm. 49

26

masyarakatnya. Oleh karena itu, Logemann menerangkanpentingnya organisasi dalam suatu Negara dengan menyatakanbahwa: tidak ada suatu kelompok yang keutuhannya dipertahankanoleh kekuatan kemasyarakatan tertentu yang memperteguh sertamemperkokoh pertalian batinnya karena organisasi, yang ada ialah,suatu organisasi yang mempertahankan keutuhan dari suatukelompok tertentu, karena kegiatan organisasi itu37, Logemannmengatakan bahwa: organisasi adalah kelompok orang-orang yangdengan jalan bekerja sama dengan pembagian kerja berusahamencapai tujuan bersama. Dalam bentuk penjelmaan sosialnyaNegara itu adalah organisasi, yaitu suatu perikatan fungsi-fungsi.Fungsi atau tugas adalah lingkungan kerja yang terperinci dalamhubungan secara keseluruhan yang dijalankan untuk mencapaitujuan bersama dalam suatu organisasi. Sebab timbulnyafungsi/tugas dalam organisasi adalah karena adanya pembagiankerja sehingga tiap orang yang turut bekerja sama dalam organisasimendapat sebagian tertentu dari keseluruhan pekerjaan yang harusdilakukan. Istilah fungsi ini dalam kaitannya dengan Negara disebutjabatan. Jabatan adalah lingkungan kerja yang awet dan digarisbatasi, dan disediakan untuk ditempati oleh pemangku jabatan yangditunjuk dan disediakan untuk diwakili oleh mereka sebagai pribadi.

Berkaitan dengan hal tersebut diatas apabila kita kaitkan37 Lihat Logemann tentang Organisasi Negara, dalam bukunya yang berjudul over de

Theorie van een Stellig Staatsrecht, khususnya paragraph 18. Sebagaimanadisarikan dalam buku ajar Ilmu Negara pada Fakultas Hukum Universitas MuslimIndonesia.

27

dengan kementerian juga adalah merupakan suatu perikatan fungsi-fungsi atau tugas-tugas yang diberikan kepadanya yang terperici darihubungan-hubungan secara keseluruhan yang dijalankan untukmencapai tujuan bersama yaitu berbangsa dan bernegara.Awaloedin Jamin (Mantan Kepala LAN) mengatakan bahwa Padadekade 60an dan 70an dalam pertemuan mengenai organisasi danmanajemen, baik di lingkungan pengusaha, TNI dan Polri ataupun diperguruan tinggi, sering di dengar ucapan Organisasi adalahsekedar alat, yang penting adalah the man behind the gun. Lebihlanjut Jamin menyatakan bahwa walaupun organisasi itu hanya alat,tetapai alatpun harus tepat dengan tujuan yang hendak dicapai.Cobalah, misalnya, mencukur jenggot dengan gergaji dan membukaduren dengan pisau silet. Hampir tidak mungkin bukan? Menyusunorganisasi (the structuring of organization) harus sesuai dengantugas dan tujuan yang hendak dicapai secara efisien dan efektif,karena itu dalam penyusunannya harus pula memperhitungkankualitas dan kuantitas sumber daya manusia yang akan mengisinya.Dalam penyusunan organisasi perlu melihat kedepan, yaitu tugaspokok, tugas-tugas dan wewenang yang akan dilaksanakan untukmencapai tujuan, serta melihat pula kebelakang, yaitu keadaan dankebutuhan SDM secara kualitatif dan kuantitatif. Bila organisasidianggap Anatomi dari administrasi, maka manajemen adalahfisiologi administrasi. Dalam menyusun organisasi diperlukanpengetahuan tersendiri, seperti organization theory, the structuring

28

of organization, apakah alat yang tepat itu suatu directorysystem, general staff system, modified general staff system, dansebagainya. Kejelasan nomenklatur dan titulatur, tentang kualifikasiSDM yang akan mengisi serta beban kerja unit-unit organisasi perludiperhatikan. Ilmu Administrasi, baik Administrasi negara (PublicAdministration) ataupun Administrasi Niaga (Business administration)mengenal pendekatan sistem, dimana semua unsur dan unitorganisasi saling terkait dan saling mempengaruhi, merupakan satukeseluruhan, juga susunan organisasi dengan tugas pokok, tugas-tugas dan wewenang yang diemban, dengan manajemen sumberdaya manusia (SDM), Hubungan dan Tata Cara Kerja, dansebagainya. Singkatnya, menurut Awaloeddin Jamin bahwaorganisasi memang alat, tetapi harus merupakan alat yang tepat.Organisasi yang kurang baik, bila diisi dengan SDM yang berkualitasmemang dapat mengatasi kekurangan organisasi (the man behindthe gun), namun yang terbaik adalah organisasi yang tepat diisidengan SDM yang tepat (the right man on the right place). Prinsip iniberlaku bagi seluruh administrasi negara, termasuk Kementrian,organisasi non Kementrian, seperti TNI dan Polri.

Dari pandangan tentang organisasi sebagaimana dikemukakandiatas dapat ditarik karekter umum dari suatu organisasi yaitu;(1) orang-orang (sekumpulan orang), (2) terdapat pembagian tugasatau kewenangan, (3) terdapat pengawasan, (4) adanyatanggungjawab, (5) terdapat tujuan yang hendak diwujudkan.

29

Urgensi teori organisasi sebagaimana dipaparkan dalam uraiantersebut diatas, ialah bahwa teori organisasi mengandung lingkupmendasar tentang pembagian dan pembatasan serta tujuan yangdijelmakan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Teori ini dapatdigunakan untuk mendiskripsikan kedudukan kementerian negaradalam sistem penyelenggaraan pemerintahan. KedudukanKementerian Negara dalam sistem penyelenggaraan pemerintahanbersumber dari konstitusi yang dalam penyelenggaraan tugas-tugasnya mengacu pada pembatasan-pembatasan yang dilandaskanpada hukum atau aturan per-Undang-Undangan. Pembatasandiperlukan karena tugas kementerian tidak dapat dilepaskan darikewenangan presiden (sebagai salah satu cabang kekuasaandiantara cabang-cabang kekuasaan lainnya, legisllatid, yudikatif)sebagai pemangku tanggungjawab negara dalam penyelenggaraanpemerintahan

B. Teori Pembagian KekuasaanMenurut sejarah pembagian kekuasaan negara dibagi kedalam

berbagai organ dimaksudkan agar kekuasaan tidak terpusat ditangan satu orang monarki (monarki absolut). Gagasan itu, antaralain dikemukakan oleh John Locke38 melalui bukunya yang berjudulTwo Treaties of Government John Locke mengusulkan agarkekuasaan didalam negara itu dibagi-bagi kepada organ-organ

38 Moh. Mahfud MD. Dasar Dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, Cetakan Kedua (Edisi Revisi), PT Rineka Cipta Jakarta 2001:hlm73

30

negara yang berbeda. Menurut John Locke agar pemerintah tidaksewenang-wenang maka harus ada pembedaan pemegangkekuasaan dalam negara ke dalam tiga macam kekuasaan yaitu (1)Kekuasaan Legislatif (membuat Undang-Undang), (2) KekuasaanEksekutif (melaksanakan Undang-Undang), dan (3) KekuasaanFederatif (melakukan hubungan diplomatik dengan negara-negaralain). Kemudian Montesquieu melalui bukunya Lesprit des Loispada tahun 1748 menawarkan alternatif yang agak berbeda dariyang dikemukakan John Locke. Menurut Montesquieu untuktegaknya negara demokrasi perlu diadakan pemisahan kekuasaannegara ke dalam organ-organ kekuasaan yaitu : (1) KekuasaanLegislatif adalah kekuasaan membuat Undang-Undang,(2) Kekuasaan Eksekutif, kekuasaan eksekutif adalah melaksanakanUndang-Undang, (3) Kekuasaan Yudikatif, kekuasaan yudikatifmangadili kalau terjadi pelanggaran atas Undang-Undang tersebut.konsep John Locke dan Montesquiu terlihat perbedaan yaitu JohnLocke mengemukakan bahwa kekuasaan eksekutif merupakankekuasaan yang mencakup kekuasaan yudikatif karena mengadili ituberarti melaksanakan Undang-Undang, sedangkan kekuasaanfederatif (hubungan luar negeri) merupakan kekuasaan yang berdirisendiri.sedangkan Montesquieu mengemukakan bahwa kekuasaaneksekutif mencakup kekuasaan federatif karena melakukanhubungan luar negeri itu termasuk kekuasaan eksekutif, sedangkankekuasaan yudikatif harus merupakan kekuasaan yang berdiri sendiri

31

dan terpisah dari eksekutif. Van Vollenhoven juga memperkenalkanTeori Catur Praja dengan membagi kekuasaan ke dalam 4 (empat)bentuk yaitu (1) Bestuur (pemerintahan), kekuasaan untukmelaksanakan tujuan Negara, (2) Politie yaitu kekuasaan kepolisianuntuk menjamin keamanan dan ketertiban umum dalam negara, (3)Rechtspraak (peradilan) yaitu kekuasaan untuk menjamin keadilan didalam negara, dan (4) Regeling (peraturan per-Undang-Undangan)yaitu kekuasaan untuk membuat peraturan per-Undang-Undangan.39

dan A.M. Donner, dengan Teori Dwi Praja yang diperkenalkan, olehsuatu teori yang cukup berpengaruh pada paham hukumadministrasi modern, yaitu bagaimanapun juga penyelenggarapemerintahan dalam suatu negara dijalankan secara nyata dan aktifoleh 2 (dua) golongan alat-alat pemerintahan. Oleh karena itu teoriini membagi fungsi pemerintahan ke dalam 2 (dua) ranah, yaitu (1)Badan-badan pemerintahan/di pusat yang menentukan haluannegara/tugas dan (2) Politik negara (policy making/raak endoelsteling) dan instansi/alat-alat pemerintah yangmenyelenggarakan tugas yang telah ditentukan, yaitu merealisasikanpolitik negara yang telah ditentukan (executing uit vitvoering/taakvervulling).40

Mengacu pada pemaparan beberapa teori di atas, nyatalahbahwa pembagian kekuasaan/pemisahan kekuasaan tidak terbataspada aparatur negara di pusat, akan tetapi juga demikian halnya bagi

39 Y.W. Sunindhia, Op. Cit., hlm. 5140 Ateng Syafruddin, Op. Cit., hlm. 3

32

alat perlengkapan publik yang lebih rendah. Hal ini sejalan denganpandangan yang menyatakan bahwa: Bagi negara yang menganutpembagian kekuasaan atas dasar sistem desentralisasi, keadaanpembidangan kekuasaan itu tidak saja terjadi di pusat pemerintahan(central government), melainkan juga terdapat dalampenyelenggaraan pemerintahan di daerah-daerah, sistempemerintahan yang dilakukan di daerah-daerah merupakan bagiandari penyelenggaraan kekuasaan seluruh wilayah negara, kalau didalam pemerintahan daerah kedua golongan alat-alat/organpemerintahan yang dimaksud di atas adalah Kepala Daerah danDewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).41

41 Ateng Syafruddin, Op. Cit, hlm. 4

33

SISTEM PEMERINTAHAN

A. Sistem PemerintahanSecara etimologi, sistem pemerintahan merupakan gabungan dari

dua kata yaitu sistem dan pemerintahan. Dalam Kamus Besar BahasaIndonesia, sistem adalah perangkat unsur yang secara teratur salingberkaitan sehingga membentuk suatu totalitas.

Sistem berasal dari bahasa Yunani yang terdiri dari kata Syn dankata Histani yang berarti menempatkan bersama-sama (to pleacetogether). Secara umum merupakan suatu struktur yang terdiri daribagian-bagian atau komponen-komponen yang saling berhubungandan apabila salah satu diantara komponen tersebut tidak atau kurangberfungsi, maka akan mempengaruhi komponen-komponen yanglainnya. Sedangkan kata pemerintahan dalam Kamus Besar BahasaIndonesia adalah: (a) Proses, perbuatan, cara memerintah, (b) segalaurusan yang dilakukan oleh negara dalam menyelenggarakankesejahteraan masyarakat dan kepentingan negara.

Apabila pengertian pemerintahan dilihat dari perspektif luaskewenangan, maka dapat di lihat dari dua sudut pandang yaitu:Pemerintahan dalam arti luas (government in broader sense) meliputikeseluruhan fungsi yang ada dalam negara. Montesquieumengemukakan bahwa pemerintahan dalam arti luas meliputi :

34

(1) Kekuasaan membentuk Undang-Undang (kekuasaan legislatif),(2) Kekuasaan melaksanakan Undang-Undang (kekuasaan eksekutif),dan (3) Kekuasaan mengadili (kekuasaan Yudisial). KemudianVollenhoven mengemukakan bahwa pemerintahan dalam arti luas yaitu(1) Tindakan/kegiatan pemerintahan dalam arti sempit (bestuur),(2) Tindakan/kegiatan polisi (politie), (3) Tindakan/kegiatan peradilan(rechts praak), dan (4) Tindakan membuat peraturan (regilingwetgeving). Dan juga Lemaire mengemukakan bahwa pemerintahandalam arti luas yaitu; (1) Kegiatan penyelenggaraan kesejahteraanumum (bestuur zorg), (2) Kegiatan pemerintahan dalam arti sempit (3)Kegiatan kepolisian, (4) Kegiatan peradilan, dan (5) Kegiatan membuat,dan Donner mengemukakan bahwa pemerintahan dalam arti luasayaitu; (1) Alat pemerintahan yang menentukan hukum negara/politiknegara, dan (2) Alat pelengkapan pemerintahan yang menjalankanpolitik negara yang telah ditentukan. Lanjut Donner menyatakan bahwapemerintahan sebagai fungsi adalah melaksanakan tugas-tugaspemerintahan, fungsi pemerintahan terdiri dari berbagai macamtindakan-tindakan pemerintahan: keputusan-keputusan, ketetapan-ketetapan yang bersifat umum, tindakan-tindakan hukum peraturandaerahta dan tindakan-tindakan nyata. Atau dengan kata lain fungsipemerintahan sebagai organ adalah kumpulan pemerintahan organ-organ dan organisasi pemerintahan yang dibebani dengan pelaksanaantugas pemerintahan.

35

Pandangan kedua hal tersebut dapat kita sebagai berikut:a. Pemerintahan dalam arti sempit. (government in narrower sense)

yaitu pemerintahan yang hanya berkenaan dengan fungsi eksekutifsaja42 artinya bahwa pemerintahan dalam arti sempit ialah badanpelaksana kegiatan eksekutif saja tidak termasuk badan kepolisian,peradilan dan badan per-Undang-Undangan (Administrasi Negara).

Menurut Soehardjo pemerintahan sebagai organisasi bilakita mempelajari ketentuan-ketentuan susunan organisasi, termasukdidalamnya fungsi, penugasan, kewenangan, dan kewajiban masing-masing departemen pemerintahan, badan-badan, instansi sertadinas-dinas pemerintahan. Sebagai fungsi kita meneliti ketentuan-ketentuan yang mengatur apa dan cara tindakan aparaturpemerintahan sesuai dengan kewenangan masing-masing. Fungsipemerintahan itu dapat ditentukan dengan menempatkannya dalamhubungan dengan fungsi per-Undang-Undangan.

Dari pengertian sistem dan pemerintahan, maka sistempemerintahan dapat diartikan sebagai suatu struktur yang terdiri darifungsi-fungsi legislatif, eksekutif, dan yudikatif yang salingberhubungan, bekerjasama dan mempengaruhi satu sama lainnya.Dengan perkataan lain sistem pemerintahan adalah cara kerjalembaga-lembaga negara dan hubungannya satu sama lain.

42 Titik Triwulan Tutik, Pengantar Hukum Tata Usaha Negara Indonesia, Jakarta,Prestasi Pustaka, 2010, hlmn 97-99

36

Menurut Mahfud.MD43, bahwa sistem pemerintahandipahami sebagai suatu sistem hubungan tata kerja antar lembaga-lembaga negara, Usep Ranawijaya44, menegaskan bahwa sistempemerintahan merupakan hubungan antar eksekutif dan legislatif.Hal yang sama juga dikemukakan Gina Misiroglu, bahwa sistempemerintahan adalah lembaga-lembaga pemerintah dilihat darihubungan antar legislatif dan badan eksekutif.

Dari berbagai literatur hukum tata negara dan ilmu politik,terdapat perbedaan varian sistem pemerintahan antara lain yaitu:C.F.Strong mengemukakan sistem pemerintahan yaitu; (1)parliamentary executive. (2) non-parliamentar dan (3) executiveatau The fixed executive.45 Kemudian Giovanni Sartori mengemukanmengenai sistem pemerintahan yaitu; yaitu, (1) Presidentialism, (2)parliamentary sistem, dan (3) semi presidentialism.46 Dan ArendLijphart membagai sistem pemerintahan yaitu; (1) parliamentary, (2)presidential dan (3) hybrid.47 Sama halnya dengan ahli dari luarnegeri para ahli dan pengkaji hukum tata Negara Indonesia jugapunya pandangan yang beragam mengenai bentuk sistem

43 Moh.Mahfud MD. Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, UII Press,Yogyakarta. 1993:83.

44 Usep Ranawijaya, Hukum TataNegara Indonesia:Dasar-dasarnya, GhaliaIndonesia, Jakarta 1983:72.

45 C.F.Strong,1972,Modern Political,hlm209-244Istilah parliamentary executive dalam menyebut sistem pemerintahan parlementerjuga digunakan oleh Miriam Budiarjo.Selengkapnya baca MiriamBudiarjo,2006,Dasar-Dasar Ilmu Politik,Gramedia Pustaka Utama,Jakarta,hlm.210-215

46 Giovanni Sartori, 1997,Comparative Constitutional,hlm.83-14247 Arend Lijphart,1999,Petterns of Democrazy: Government Forms and performance

in Thirty six Countries, Yale University Press, hlm.116-124.

37

pemerintahan. Antara lain: Jimly Asshiddiqie membagi sistempemerintahan yaitu; (1) sistem pemerintahan presidensial(presidential sistem), (2) sistem pemerintahan parlementer(parliamentary sistem), dan (3) sistem campuran (mixed sistem atauhybrid sistem).48 Kemudian Sri Soemantri membagi sistempemerintahan yairtu; (1) sistem pemerintahan parlementer,(2) sistem pemerintahahan presidensial, dan (3) sistempemerintahan campuran.49. dan Aulia Rachman membagai sistempemerintahan yaitu; (1) parlementer, (2) presidensial, (3) campuran,dan (4) Colegial Sistem.50. serta Deny Indrayana membagi sistempemerintahan yaitu; (1) Sistem Parlementer, (2) Sistem Presidensil,(3) Hybrid atau campuran, (4) sistem kolegial, dan (5) sistemmonarki.51

48 Jimly Asshiddiqie, 2007,Pokok-Pokok Hukum Tata Negara,Buana Ilmu popular,Jakarta.hlm. 311,baca juga, Jimly Asshiddiqie,1996,Pergumulan peran Pemerintahdan parlemen dalam sejarah :Telaah Perbandingan KOnstitusi Berbagai Negara,UI Press,hlm. 53-93.Dibandingkan dengan kategori yang dikemukakan diatas, pendapat JimlyAsshiddiqie yang dikemukakan dalam Presidensialisme vs Parlementarisme lebihvariatif, yaitu ada empat model sistem pemerintahan model Inggris, AmerikaSerikat, Prancis dan Swiss. Penjelasan lebih jauh baca: Jimly Asshiddiqie, 2002,Presidensialisme vs Parlementarisme dalam menjalankan dialog menujuREformasi Konstitusi di Indonesia, Internasional Idea, hlm. 107-108. Serta dalamgerak politik yang tertawa : Penggagas ulang prinsip-prinsip lembagaKepresidenan, Decenter for Presidential dan Parliamentary studies, Jakarta,hlm.41-5249 Sri Soemantri Martosoewignjo, 1981, Pengantar Perbandingan Antar Hukum TataNegara, CV.Rajawali, Jakarta, hlm. 76-80. Lihat juga, Sri Soemantri, 1989,hTentang Lembaga-Lembaga Negara Menurut UUD NRI TAHUN 1945, Citra Aditya,Bandung;Dan Sri Soemantri 2004,Perkembangan sistem ketatanegaraanIndonesia Pasca Amandemen UUD NRI TAHUN 1945, Dalam SoewotoMuliyosusarno, Pembaruan Ketatanegaraan Melalui perubahan Konstitusi,Asosiasi Pengajar HTN-HAN dan In-TRANS, Surabaya, hlm.291-300

50 Aulia Rachman, 2007, Sistem Pemerintahan Presidentil,hlm. 50-5351 Denny Indrayana, 2007, Mendisain, hlm.1-3

38

Meski terdapat banyak variasi, sistem pemerintahan dalamtinjauan kata ini dibatasi pada sistem pemerintahan parlementer,sistem presidensial, dan sistem semi-presidensial. Secara umum,pilihan itu didasarkan pada pertimbangan ketiga sistempemerintahan tersebut lebih banyak dipraktikan jika dibandingkandengan sistem kolegial dan sistem monarki. Bahkan, UUD NRITahun 1945 sebelum perubahan dinilai mengandung anasir sistemparlementer dan sistem Presidensial atau sistem campuran.52

Disamping itu, dihubungkan dengan perkembangan sejarahketatanegaraan Indonesia, semua konstitusi yang pernah ada dantermasuk yang kini sedang berlaku tidak memperlihatkan karaktersistem pemerintahan kolegial dan sistem pemerintahan monarki.

Penjelasan mengenai sistem pemerintahan dapat dilihatsebagai berikut :1) Sistem Pemerintahan Parlementer

Sistem pemerintahan parlementer atau biasa disebutdengan sistem kabinet (Kabinet government) dari sejarahketatanegaraan system parlementer merupakan kelanjutan daribentuk negara Monarchi Konstitusional, dimana kekuasaan rajadibatasi oleh konstitusi. Dalam pemerintahan parlementer suatupemerintahan negara, diadakan perbedaan yang tegas antara

52 Lihat misalnya Moch.Tolchah Mansoer, 1976, Pembahasan Aspek TentangKekuasaan-Kekuasaan eksekutif dan Legislatif Negara Indonesia, PradnyaParamita, Jakarta,hlm.110; Sri Soemantri 1993, Tentang Lembaga-LembagaNegara menurut UUD NRI TAHUN 1945, Citra Aditya Bhakti, Bandung, hlm.115;dan Sofian Effendi, 2006, Mencari Sistem Pemerintahan Negara, Makalah

39

jabatan kepala negara (head of state) dan kepala pemerintahan(head of government). Dalam praktik, kedudukan kepala negarabiasanya dipegang oleh raja, ratu, presiden. Sedangkan jabatankepala pemerintahan biasanya disebut perdana menteri.Sebagai contoh Inggris, Belanda, Malaysia, dan Thailand,termasuk negara-negara yang berbentuk kerajaan (monarki)yang menganut sistem parlementer, jabatan kepala negaradipegang oleh raja atau ratu, tetapi pemerintahan eksekutifdipegang menteri.

Ada juga negara-negara yang berbentuk Republik yangmenganut sistem pemerintahan parlementer mempunyaipresiden sebagai kepala negara, tetapi kedudukan sebagaikepala pemerintahan dipegang oleh menteri. Umpanya Jerman,India, Pakistan, dan Singapura adalah negara yang berbentukRepublik dengan kepala negara disebut sebagai presiden. Tetapijabatan kepala pemerintahan dipegang oleh Perdana Menteri.

Di negara-negara yang berbentuk kerajaan (monarchi)dengan stetsel parlementer, dianut adanya dua asas, yaitu:

(a) Raja tidak dapat diganggu gugat (The King can do nowrong), dan

(b) Apabila sebagian besar wakil rakyat di parlemen tidakmenyetujui kebijakan pemerintah, secara sendiri-sendiriatau seluruhnya, menteri harus meletakkan jabatan dan

40

mengembalikan mandat kepada kepala negara, manakalaparlemen tidak lagi mempercai kabinet.

Sistem parelementer merupakan sistem dimana hubunganantara eksekutif dan badan perwakilan (legislatif) sangat erat.Hal ini disebabkan adanya pertanggung jawaban para menteriterhadap parlemen. Maka setiap kabinet yang dibentuk harusmemperoleh dukungan kepercayaan dengan suara terbanyakdari parlemen. Dengan demikian kebijakan pemerintah ataukabinet tidak boleh menyimpang dari apa yang dikehendaki olehparlemen.

Mr. Achmad Sanusi53 mengemukakan beberapa ciri-cirisistem pemerintahan parlementer yaitu:

a) Kedudukan kepala negara tidak dapat di ganggu gugat;b) Kabinet yang dipimpin oleh perdana menteri

bertanggung jawab kepada parlemen;c) Susunan, personalia dan program kabinet didasarkan

atas suara terbanyak di parlemen;d) Masa jabatan kabinet tidak ditentukan dengan tetap atau

pasti beberapa lamanya,e) Kabinet dapat dijatuhkan pada setiap waktu oleh

parlemen, sebaliknya parlemen dapat dibubarkan olehpemerintah.

53 Mr. Achmad Sanusi, Perkembangan Sistem Pemerintahan Negara RepublikIndonesia 1945-1952. Penerbit Universitas, 1987,hlmn 38

41

Moh.Mahfud MD54, menyatakan bahwa dalam systemparlementer prinsip-prinsip yang dianut adalah:

a) Kepala negara tidak berkedudukan sebagai kepalapemerintahan karena ia lebih bersifat simbol nasional(pemersatu bangsa);

b) Pemerintah dilakukan oleh sebuah kabinet yang dipimpinoleh seorang Perdana Menteri;

c) Kabinet bertanggung jawab kepada dan dapat dijatuhkanoleh parlemen melalui mosi;

d) Karena itu kedudukan eksekutif (kabinet) lebih rendahdari dan tergantung pada parlemen.

Saldi Isra, menyatakan bahwa disamping pemisahan antarajabatan kepala negara (head of state) dengan kepalapemerintahan (head of government), karakter yang palingmendasar dalam sistem parlementer adalah tingginya tingkatpendensi atau ketergantungan eksekutif kepada dukunganparlemen. Apalagi, eksekutif tidak dipilih langsung oleh pemilihsebagaimana pemilihan untuk anggota legislatif.

2) Sistem Pemerintahan Presidensiil

Sistem pemerintahan presidensil (presidential system)adalah suatu pemerintahan dimana kedudukan eksekutif tidakbertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat, dengan

54 Moh.Mahfud.MD, Dasar-dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, UII Press,Yogyakarta, 1993, hlm 74.

42

kata lain kekuasaan eksekutif berada di luar pengawasan(langsung) parlemen. Sistem pemerintahan presinsiil inimerupakan sistem pemerintahan yang terpusat pada jabatanpresiden sebagai kepala pemerintahan (head of government)sekaligus sebagai kepala negara (head of state).

Dalam sistem parlementer (parlementary system), jabatankepala negara (head of government) dan kepala negara (head ofstate) itu dibedakan dan dipisahkan satu sama lainnya.

Jimmly Assiddiqie, mengemukakan bahwa suatu sistempemerintahan presinsiil setidaknya ada sembilan karakterstik,yaitu:55

1) Terdapat pemisahan kekuasaan yang jelas antara cabangkekuasaan eksekutif dan legislatif;

2) Presiden merupakan eksekutif tunggal, kekuasaaneksekutif Presiden tidak terbagi dan yang ada hanyaPresiden dan Wakil Presiden saja,

3) Kepala pemerintahan adalah sekaligus kepala negara atausebaliknya kepala negara atau sekaligus kepalapemerintahan,

4) Presiden mengangkat para menteri sebagai pembantu atausebagai bawahan yang bertanggung jawab kepadanya;

5) Anggota parlemen tidak boleh menduduki jabatan eksekutifdan demikian pula sebaliknya,

55 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,PT. Bhuana Ilmu Popoler, Jakarta, tahun 2008, hlm 316.

43

6) Presiden tidak dapat membubarkan atau memaksaparlemen, maka dalam sistem presidensiil berlaku prinsipsupremasi konstitusi, karena itu pemerintahan eksekutifbertanggung jawab kepada kontitusi,

7) Jika dalam sistem parlemen berlaku prinsip supremasiparlemen, maka dalam sistem presidensil berlaku prinsipsupremasi konstitusi. Karena itu, pemerintahan eksekutifbertanggung jawab kepada Konstitusi.

8) Eksekutif bertanggung jawab langsung kepada rakyat yangberdaulat,

9) Kekuasaan tersebar secara tidak terpusat seperti dalamsistem parlementer yang terpusat pada parlemen,

Mahfud MD56 mengemukana bahwa ciri sistempemerintahan presidensil yaitu :

1) Kepala negara menjadi kepala pemerintahan (eksekutif),2) Pemerintahan tidak bertanggung jawab kepada parlemen,

pemerintah dan parlemen adalah sejajar,

56 Moh.Mahfud MD, Dasar dan Struktur Ketatanegaraan Indonesia, UII Press, 1993,hlmn 74. Lihat juga pendapat Tsumbodo Tiko yang dikutip Titik Triwulan Tutik,Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Amandamen UUD NRI Tahun1945, Kencana, 2010 hlmn151 yang menyatakan bahwa suatu pemerintahanpresidensiil setidaknya memiliki beberapa karekteristik yaitu: (1) presiden adalahkepala eksekutif yang memimpin kabinetnya yang semuanya diangkat olehnya danbertanggung jawab kepadanya. Ia sekaligus sebagai kepala negara (lambangnegara) dengan masa jabatan yang telah ditentukan dengan pasti oleh UUD; (2)presiden tidak dipilih oleh badan legislatif, tetapi dipilih oleh sejumlah pemilih. Olehkarena itu, ia bukan bagian dari badan legislatif seperti dalam sistem pemerintahanparlementer; dan (4) sebagai imbangannya, presiden tidak dapat membubarkanbadan legislatif.

44

3) Menteri-menteri diangkat dan bertanggun jawab kepadapresiden,

4) Eksekutif dan legislatif sama-sama kuat.Dalam sistem presindensiil, pertanggung jawaban presiden

langsung pada rakyat berkonsekuensi pada kedudukan dan bobotpresiden lebih besar ketimbang jabatan anggota legislatif.Presiden dipilih oleh sebagian besar rakyat sedangkan anggotalegislatif, dilihat dari orang perorang dipilih oleh sejumlah tertenturakyat sesuai dengan yang dipersyaratkan Undang-Undang.Mengikuti alur pikir tersebut maka logis bila kedudukan presidenlebih kuat dibandingkan dengan jabatan lain dalam jabatanlembaga Trias Politika. Presiden tidak bisa dijatuhkan olehlegislatif, karena ia dipilih langsung rakyat dan oleh karenanyabertanggung jawab pada rakyat.

3) Sistem Pemerintahan Quasi (Campuran)

Sistem pemerintahan quasi pada hakikatnya merupakanbentuk variasi dari sistem pemerintahan parlementer dan sistempemerintahan presidensiil. Hal ini disebabkan situasi dan kondisiyang berbeda sehingga melahirkan bentuk-bentuk semuanya.Apabila dilihat dari kedua sistem pemerintahan (parlementer danpresidensiil), Dalam sistem pemerintahan quasi ini dikenal duasistem yaitu; (1) sistem pemerintahan quasi parlementer dan (2)

45

sistem pemerintahan quasi presidensiil57. Pada pemerintahansistem quasi presidensiil, presiden merupakan kepalapemerintahan dengan dibantu oleh kabinet (ciri presidensiil).Tetapi dia bertanggung jawab kepada lembaga di mana diabertanggung jawab sehingga lembaga ini (legislatif) dapatmenjatuhkan presiden/eksekutif (ciri sistem palementer).

B. Sistem Pemerintahan IndonesiaSistem Pemerintahan Indonesia Pasca Amandamen UUD

Tahun 1945. Sejak era reformasi yang ditandai dengan peristiwaberhentinya Presiden Soeharto pada Tanggal 21 Mei 1998 telahterbuka peluang bagi dilakukannya reformasi konstitusi setelahmengalami fase. sakralisasi UUD Tahun 1945 selamapemerintahan Orde Baru. Dalam perkembangannya reformasikonstitusi menjadi salah satu tuntutan berbagai kalangan, termasukpara pakar/akademisi hukum tatanegara dan kelompok mahasiswa,yang kemudian diwujudkan oleh MPR melalui empat kali perubahanatau amandamen UUD NRI Tahun1945 (Tahun 1999- Tahun2002).

Reformasi konstitusi dipandang merupakan kebutuhan danagenda yang harus dilakukan, berdasarkan pandangan berbagaikalangan bahwa UUD Tahun1945 tidak lagi cukup untuk mengaturdan mengarahkan penyelenggaraan negara sesuai harapan rakyat,

57 Titik triwulan Tutik, Konstruksi Hukum Tata Negara Indonesia Pasca AmandamenUUD NRI TAHUN 1945, Kencana, 2010 hlmn153

46

terbentuknya good governance, serta mendukung penegakandemokrasi dan hak-hak asasi manusia. Buruknyapenyelenggaraan Negara, pada beberapa tahun terahir, pemerintahPresiden Soeharto yang antara lain ditandai dengan maraknyakorupsi, kolusi, dan nepotisme, menjadi bukti tak terbantahkanmengenai hal ini. Olehnya itu tuntutan reformasi, yang diantaranya,berkenaan dengan reformasi konstitusi (constitusional reform) yaitu,adanya tuntutan untuk meninjau kembali konstitusi (UUDTahun1945) di Indonesia. Hal ini menunjukkan bahwa, masyarakatmelihat faktor penyebab otoritarian Orde Baru pada saat itu, tidakhanya pada manusia sebagai pelakunya, tetapi karena kelemahansistem hokum, dan ketatanegaraan. Kelemahan dan ketidaksempurnaan konstitusi sebagai hasil karya manusia, adalah suatuhal yang pasti. Kelemahan-kelemahan dan ketidak sempurnaanUUD Tahun1945, bahkan telah dinyatakan oleh Soekarno padarapat pertama PPKI Tanggal18 Agustus 194558.

Dalam pidatonya Soekarno menyatakan:tuan-tuan semuanyatentu mengerti bahwa Undang-Undang dasar yang (kita) buatsekarang ini adalah Undang-Undang dasar sementara. Kalau bolehsaya memakai perkataan ini adalah Undang-Undang dasar kilat.Nanti kalau kita telah bernegara di dalam suasana yang lebihtentram, kita tentu akan menyimpulkan kembali menjadi perwakilan

58 Jimly Assiddiqie, Menuju Negara Hukum yang demokrasi, PT.Bhuana IlmuPopuler, Jakarta, 2009. Hlmn 239

47

rakyat yang dapat membuat Undang-Undang dasar yang lebihlengkap dan lebih sempurna

Dari aspek historis, sedari mula pembuatannya UUDTahun1945 bersifat sementara, sebagai mana yang dinyatakanoleh Ir. Soekarno (ketua PPKI) dalam rapat pertama Tanggal18Agustus Tahun 1945, tersebut dapatlah disimpulkan bahwa UUDNRI Tahun1945 dibuat secara tergesa-gesa, karena akan segeradipakai untuk melengkapi kebutuhan berdirinya negara baruIndonesia yang sudah diproklamirkan sehari sebelumnya, yakni 17Agustus Tahun 1945 statusnya adalah sementara. Disamping itu,para perumus UUD NRI Tahun1945 belum mempunyaipengalaman mengurus negara. Sehingga masih mencari-cari poladan bentuk negara macam apa yang akan didirikan sertabagaimana menjalankan roda pemerintahan sehingga wajar kalauUUD NRI Tahun1945 belum lengkap dan tidak sempurna. Untukitu, perlu disempurnakan dan delengkapi.

Secara yuridis, para perumus UUD NRI Tahun1945 sudahmenunjukkan kearifan bahwa apa yang mereka lakukan ketika UUDNRI Tahun1945 disusun tentu akan berbeda kondisinya di masayang akan datang dan mungkin suatu saat akan mengalamiperubahan. Baik dilhat dari sejarah penyusunan maupun sebagaiproduk hukum yang mencerminkan pikiran dan kepentingan yangada pada saat itu, UUD NRI Tahun1945 akan aus dimakan masaapabila tidak diadakan pembaharuan sesuai dengan dinamika

48

kehidupan masyarakat, bangsa, dan bernegara di bidang politik,ekonomi, sosial maupun budaya . Gagasan perlunya perubahanUUD NRI Tahun1945 sesungguhnya telah dilontarkan sejak masaawal Orde Baru. Menurut Harun Alrasyid yang dikutip JimmlyAssiddiqie, menekankan perlunya constitusional reform karenaUUD NRI Tahun1945 kurang sempurna atau bahkan salah. UUDNRI Tahun1945 ini dipandang terlalu summier, terlalu banyakmasalah-masalah yang diserahkan kepada pembuat peraturanyang lebih rendah, serta tidak menjamin secara tegas tentang hak-hak asasi manusia (HAM).

Maxasasai Indra59 menyatakan bahwa secara filisofi,pentingnya perubahan UUD NRI Tahun1945 adalah: Pertama,karena UUD NRI Tahun 1945 adalah moment opname dariberbagai kekuatan politik dan ekonomi yang dominant pada saatdirumuskannya konstitusi itu. Setelah 54 Tahun kemudian, tentuterdapat berbagai perubahan baik ditingkat nasional maupunglobal. Hal ini tentu saja belum tercakup di dalam UUD NRITahun1945 karena saat itu belum nampak perubahan tersebut.Kedua, UUD NRI Tahun1945 disusun oleh manusia yang sesuaikodratnya tidak akan pernah sampai pada tingkat kesempurnaan.Pekerjaan yang dilakukan manusia tetap memiliki berbagaikemungkinan kelemahan-kelemahan maupun kekurangan-kekurangan. Gagasan perubahan UUD NRI Tahun1945 kembali

59 Maxasasi Indra : Dinamika Hukum Tata Negara Indonesia PT.Refika Aditama,Bandung, 2011 hlmn 46

49

muncul dalam perdebatan pemikir ketatanegaan dan menemukanmomentumnya di era reformasi. Presiden membentuk Tim NasionalReformasi Menuju Masyarakat Madani yang didalamnya terdapatkelompok reformasi hukum dan per-Undang-Undangan. Kelompoktersebut menghasilkan pokok-pokok usulan amandamen UUD NRITahun1945 yang perlu dilakukan mengingat kelemahan-kelemahandan kekurangan-kekurangan60 UUD NRI Tahun1945 sebelumperubahan.

Jimmly Assiddiqie mengemukakan bahwa Kelemahan-kelemahan dan kekurangan-kekurangan UUD NRI Tahun 1945sebelum diamandamen antara lain:1. Struktur UUD NRI Tahun 1945 menempatkan dan memberikan

kekuasaan sangat besar terhadap presiden sebagai pemegangkekuasaan eksekutif. Karena itu sering muncul anggapanbahwa UUD NRI Tahun 1945 sangat executive happy. Presidentidak hanya sebagai pemegang dan menjalankan kekuasaanpemerintah (chief exwcutive), tetapi juga menjalankankekuasaan untuk membentuk Undang-Undang, disamping hakkonstitusional khusus (lazim disebut hak prerogatif) memberigrasi, amnesti, abolisi dan lain lain. Apabila dibandingkancakupan kekuasaan presiden Republik Indonesia berdasarkanUUD NRI Tahun 1945 secara formal lebih besar dari kekuasaanpresiden Amerika Serikat yang juga merupakan pemegang

60 Jimly Assiddiqie ibid.

50

kekuasaan pemerintahan. Presiden Amerika Serikat, menurutUUD tidak mempunyai kekuasaan membentuk Undang-Undang(tidak mempunyai kekuasaan untuk melakukan inisiatif danturut serta dalam pembentukan Undang-Undang). PresidenAmerika Serikat hanya mengesahkan atau mem-veto suatuRancangan Undang-Undang;

2. Berkaitan dengan sisten cheks and balance. Struktur UUD NRITahun 1945 tidak cukup memuat sistem checks and balanceantar cabang pemerintahan (lembaga negara) untukmenghindari penyalahgunaan kekuasaan atau suatu tindakanmelampaui wewenang. Akibantnya kekuasaan presiden yangbesar makin menguat karena tidak cukup mekanisme kendalidan pengimbangan dari cabang-cabang kekuasaan yang lain.Misalnya tidak terdapat ketentuan yang menganut pembatasanwewenang presiden menolak mengesahkan suatu RancanganUndang-Undang yang sudah disetujui DPR (sebagai wakilrakyat). Tidak ada pembatasan mengenai luas lingkup Perpuatau peraturan penganti Undang-Undang sehingga dapatdihindari kemungkinan penyalahgunaannya, sistem penunjukanMenteri dan pejabat publik lainnya seperti Panglima, KepalaKepolisian, Pimpinan bank Sentral dan Jaksa Agung yangsemata-mata dianggap sebagai wewenang mutlak (hakprerogatif) presiden, termasuk tidak membatasi pemilihankembali presiden (sebelum diatur dalam TAP MPR 1998);

51

3. Ketentuan-Ketentuan yang tidak jelas1) Terdapat berbagai ketentuan yang tidak jelas, yang

membuka peluang penafsiran yang bertentangandengan prinsip negara berdasarkan konstitusi, misalnyaketentuan tentang pemilihan kembali presiden ...dansesudahnya dapat dipilih kembali ketentuan inimenumbuhkan prakti, presiden yang sama dipilih terus-menerus tanpa mengindahkan sistem pembatasankekuasaan sebagai suatu prinsip dasar negaraberdasarkan konstitusi (konstitusionalisme);

2) Demikian pula ketentuan yang menyatakan Kedaulatanada ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya olehMPR (Pasal 1 ayat 2) UUD NRI Tahun 1945 sebelumperubahan. Dengan ungkapan dilakukan sepenuhnyaada yang menafsirkan hanya MPR yang melakukankedaulatan rakyat, sehingga DPR yang merupakanwakil rakyat dipandang tidak melakukan kedaulatanrakyat;

3) Begitu pula ketentuan mengenai kemerdekaanberserikat berkumpul, mengeluarkan pikiran denganllisan dan tulisan (Pasal 28) UUD NRI Tahun 1945sebelum perubahan. Karena tidak jelas, menimbulkanpendapat bahwa selama Undang-Undangnya belumdibentuk, hak-hak tersebut belum efektif. Cara

52

pemaknaan semacam ini tidak sesuai denganpengertian (begrip) hak asasi sebagai hak yang almi(natural rights)

4. Ketentuan-ketentuan Organik dalam UUD NRI Tahun 1945.Struktur UUD NRI Tahun 1945 banyak mengatur ketenntuan

organik (Undang-Undang organik) tanpa disertai arahantertentu materi muatan yang harus diikuti atau dipedomani.Lebih lanjut Jimmly menyatakan bahwa terdapat 14 ketentuandalam UUD NRI Tahun 1945 sebelum perubahan yangmengamanatkan pengaturan lebih lanjut dengan Undang-Undang. Segala sesuatu diserahkan secara penuh kepadapembuat Undang-Undang. Akibatnya dapat terjadi perbedaan-perbedaan antara Undang-Undang organik yang serupa atauobjek yang sama, meskipun sama-sama dibuat atas dasar UUDNRI Tahun 1945, sebagai contoh Undang-Undang Nomor 22Tahun 1948 berbeda dengan Undang-Undang Nomor 18 Tahun1965, dan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1874 dan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, meskipun semuanya dibuatberdasarkan UUD NRI Tahun 1945 (Pasal 18). Demikian pulaketentuan tentang kekuasaan kehakiman terdapat perbedaan,misalnya antara Undang-Undang NOmor 19 Tahun 1964dengan Undang-Undang Nomor14 Tahun 1970.

53

5. Kedudukan Penjelasan UUD NRI Tahun 1945a. Tidak ada kelaziman UUD memiliki penjelasan yang

resmi. Apalagi kemudian, baik secara hukum ataukenyataan, penjelasan diperlukan dan mempunyaikekuatan hukum seperti UUD (batang tubuh). PenjelasanUUD NRI Tahun 1945 bukan hasil kerja BPUPKI danPPKI, melainkan hasil kerja pribadi Supomo yangkemudian dimasukkan bersama-sama batang tubuh kedalam Berita Republik Tahun 1946, dan kemudian dalamLembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1959(Dekrit).

b. Dalam berbagai hal, penjelasan mengandung muatanmuatan yang yang tidak konsisten dengan batng tubuh,dan memuat pula keterangan-keterangan yangsemestinya menjadi materi muatan batng tubuh.

Gagasan perubahan UUD NRI Tahun 1945 menjadi kenyataandengan dilakukannya perubahan UUD NRI Tahun 1945 oleh MajelisPermusyawaratan Rakyat (MPR). Pada Sidang Tahunan MPR 1999,seluruh fraksi di MPR membuat kesepakatan tentang arah perubahanUUD NRI Tahun 1945 Yaitu:

1. Sepakat untuk tidak mengubah pembukaan UUD NRI Tahun1945;

2. Sepakat untuk mempertahankan bentuk negara kesatuanRepublik Indonesia;

54

3. Sepakat untuk mempertahankan sistem presidensiil (dalampengertian sekaligus menyempurnakan agar betul-betulmemenuhi ciri-ciri umum sistem presidensiil;

4. Sepakat untuk memindahkan hal-hal normatif yang ada dalampenjelasan UUD NRI Tahun 1945 ke dalam pasal-pasal UUDNRI Tahun 1945, dan

5. Sepakat untuk menempuh cara adendum dalam melakukanamandamen terhadap UUD NRI Tahun 1945.61 Limakesepakatan tersebut dilampirkan dalam Ketetapan MPRNo.IX/MPR/199 tentang Penugasan Badan Pekerja MajelisPermusyawaratan Rakyat Republik Indonesia untukmelanjutkan perubahan UUD NRI Tahun 1945.

Sepanjang sejarah ketatanegara di Indonesia perubahan dalamarti pembaruan Undang-Undang Dasar 1945, baru terjadi setelahbangsa Indonesia memasuki era reformasi pada Tahun 1998, yaitusetelah Presiden Soeharto berhenti dan digantikan oleh PresidenProf.Dr.Ir.Bachruddin Jusuf Habibie (B.J.Habibie).

Pada Tahun 1999 dapat diadakan perubahan terhadap UUD NRITahun 194562 sebagaimana mestinya. Sejak reformasi bergulir

61 Ibid62 Berkenaan dengan prosedur perubahan UUD, dianut adanya tiga tradisi yang

berbeda antara satu negara dengan negara lain:Pertama, Kelompok negara yang mempunyai kebiasan mengubah meteri Undang-Undang Dasar dengan langsunbg memasukkan (insert) materi perubahan itu kedalam naskah UUD. Dalam kelompok itu dapat disebut, misalnya, RepublikPrancis, Jerman, Belanda, dan sebagainya. Konstitusi prancis misalnya, terakhirkali dirubah dengan cara pembaruan yang diadopsikan ke dalam naskah aslinyapada Tanggal8 juli 1999 lalu, yaitu dengan mencantumkan tambahan ketentuanpada aticle 3, Article 4, dann ketentuan baru Rticle 53-2 naskah asli Konstitusi

55

konstitusi di indonesi sudah terjadi perubahan atau diamandamensebanyak empat kali perubahan. Perubahan pertama dilakukan dalamsidang Tahunan MPR Tahun 1999, perubahan kedua dalam sidangTahunan MPR Tahun 2000, perubahan ketiga pada Tahun 2001 danperubahan keempat pada sidang Tahunan MPR Tahun 2002.

Perubahan-perubahan tersebut meliputi hampir keseluruhanmateri UUD NRI Tahun 1945. Jika naskah asli UUD NRI Tahun 1945berisi 71 butir ketentuan, maka setelah empat kali mengalamiperubahan, materi muatan UUD NRI Tahun 1945 mencakup 199 butirketentuan. Bahkan hasil perubahan tersebut dapat dikatakan sebagai

Prancis yang biasa disebut sebagai konstitusi tahun 1958. Sebelum terahirdiamandemen pada Tanggal8 Juli 19999. Konstitusi Tahun1958 itu juga pernahdiubah beberapa kali, yaitu penambahan ketentuan mengenai pemilihan presidensecara langsung pada tahun 1962, tambahan pasal mengenai pertanggungjawaban tindak pidana oleh pemerintah yaitu pada tahun 1993, dan diadakannyaperluasan ketentuan mengenai pelaksanaan referendum, sehingga naskahkonstitusi Prancis menjadi seperti sekarang, keseluruhan materi perubahan itulangsung dimasukkan ke dalam teks konstitusi;Kedua, Kelompok negara-negara yang mempunyai kebiasaan mengadakanpenggantian naskah UUD. Dilingkungan negara-negara ini, naskah konstitusisama sekali diganti dengan naskah konstitusi yang baru, seperti pengalamanIndonesia dengan Konstitusi RIS Tahun 1949 dan UUDS Tahun 1950. Padaumumnya, negara-negara demikian ini terhitung sebagai negara yang sistempolitiknya belum mapan, sistem demokrasi yang dibangun masih bersifat jautuhbangun, dan masih bersifat Trial and Error. Negara-negara miskin dan sedangberkembang di Asia dan Afrika, banyak yang dapat dikatagorikan masih beradadalam kondisi demikian ini. Tetapi pada umumnya, tradisi penggantian naskahkonstitusi itu tidaklah dianggap ideal. Praktik penggantian konstitusi itu terjadisemata-mata karena keadaan keterpaksaan. Oleh karena itu, kita perlu menyebutsecara khusus tradisi yang dikembangkan oleh Amerika Serikat sebagai model.Ketiga, yaitu perubahan konstitusi melalui naskah yang terpisah dari teks aslinya,yang disebut sebagai amandamen pertama, kedua, ketiga, keempat, danseterusnya. Dengan tradisi demikian, naskah asli UUD tetap utuh, tetapi kebutuhanakan perubahan hukum dasar dapat terpenuhgi melalui naskah tersendiri yangdijadikan adendum tambahan terhadap naskah asli tersebut. Dapat dikatakan,tradisi perubahan demikina memang dipelopori oleh Amerika Serikat, dan tidak adasalhnya negara-negara demokrasi yang lain, termasuk Indonesia untuk mengikutiprosedur yang baik seperti itu. Perubahan UUD yang telah berlangsung empat kaliberturut-turut sampai sekarang, sesungguhnya, tidak lain juga mengikutimekanisme perubahan gaya Amerika Serikat itu. (Jimmly Assiddiqie: MenujuNegara Hukum Yang Demokratis, PT.Bhuana Ilmu Populer, Jakarta, 2009 hlm178)

56

sebuah konstitusi baru sama sekali dengan nama resmi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD NRITahun 1945) yang ditetapkan pada Tanggal10 Agustus 2002.

Sebagaimana diketahui sebelum terjadinya amandamen terhadapUUD NRI Tahun 1945, kedudukan dan kekuasaan Presiden RepublikIndonesia sangat dominan, lebih-lebih dalam praktik penyelenggaraannegara. Parameter yang dilihat adalah dalam kurun waktu demokrasiterpimpin Tahun 1959 sampai Tahun 1967, MPRS yang menurut UUDTahun 1945 merupakan lembaga tertinggi dikendalikan oleh presiden.Kemudian dalam kurun Tahun waktu 1967 sampai Tahun 1998, DPRyang menurut UUD Tahun 1945 dapat mengajukan usul inisiatifRancangan Undang-Undang, tidak dapat melakukan haknya. SemuaRancangan Undang-Undang berasal dari pemerintah. Sehinggadengan amandamen UUD NRI Tahun 1945 menurut Sri Soemantri63

dilakukan beberapa upaya:1. Mengurangi/mengendalikan kekuasaan presiden;2. Hak legislasi dikembalikan ke DPR, sedangkan presiden berhak

mengajukan Rancangan Undang-Undang kepada DPR. Padaperubahan keempat ini kewenangan presiden sebagai kepalanegara dan kepala pemerintahan terjadi perubahan.

Undang-Undang Dasar NRI Tahun 1945 pasca amandamenmempertegas deklarasi Negara Hukum dari yang semula hanya ada didalam penjelasan, menjadi bagian dari batang tubuh UUD NRI Tahun63 Sri Soemantri. Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia. Bandung: Alumni,

1992

57

194564. Implementasi ketegasan konsep Negara Hukum Indonesia,adalah sistem pemilihan umum secara langsung oleh rakyat sehinggamereka bebas dalam menentukan sikap dan pendapatnya,sebagaimana kita ketahui bahwa pemilu yang bebas adalahfundamental dari Negara Hukum, karena melalui pemilihan umumsecara langsung akuntabilitas anggota parlemen semakin tinggi.

Selain konsep Negara Hukum, UUD NRI Tahun 1945 pascaamandamen juga menetapkan dengan jelas mengenai sistempresidensiil dalam pemerintahan. Ciri-ciri sistem presidensiil dalamUUD NRI Tahun 1945 pasca amandamen antara lain:Pertama, presiden dan wakil presiden dipilih dalam satu pasangansecara langsung oleh rakyat, kedua, presiden tidak lagi bertanggungjawab kepada MPR, karena lembaga ini tidak lagi sebagai pelaksanakedaulatan rakyat.

Menurut Arend Lijphart sebagaimana dikutip Titik Triwulan Tutik65

memberikan sistem presidensiil dalam tiga kriteria yang spesifik yaitu:(1) eksekutif yang dijalankan oleh satu orang, bukan gabungan;(2) eksekutif yang dipilih langsung oleh rakyat; dan(3) masa jabatan tertentu yang tidak bisa dicabut atau dihapuskan

oleh pemungut suara di parlemen.Perubahan UUD NRI Tahun 1945 pasca amandamen mengatur,

bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut64 Pasal 1 ayat (3) UUD NRI TAHUN 1945 Negara Indonesia adalah Negara

Hukum65 Titik Triwulan Tutik: Konstruksi hukum tata Negara Indonesia Pasca Amandamen

UUD NRI Tahun 1945. Kencana, Jakarta, 2010, hlm167.

58

Undang-Undang. Ketentuan ini sekaligus memberi makna, bahwa MPRtidak lagi berkedudukan sebagai lembaga tertinggi negara danpemegang ke daulatan rakyat tertinggi. Penghapusan sistem lembagatertinggi negara adalah upaya logis untuk keluar dari perangkap desainketata negaraan yang rancu dalam menciptakan mekanisme check andbalance di antara lembaga-lembaga negara. Perubahan ini dapat dilihatdari adanya keberanian untuk memulihkan kedaulatan rakyat denganmengamandamen Pasal 1 ayat (2) UUD NRI Tahun 1945 darikedaulatan adalah ditangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya olehMPR menjadi kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakansepenuhnya menurut UUD.

Hilangnya predikat MPR sebagai pemegang kedaulatan rakyat,diikuti langkah besar lainnya yaitu dengan mengamandamen ketentuanyang terdapat dalam Pasal 2 Ayat (1) bahwa MPR terdiri dari anggota-anggota DPR dan anggota DPD yang kesemuanya dipilih melaluipemilihan umum (pemilu). Menurut Saldi Isra sebagimana dikutip Titik66

bahwa perubahan terhadap Pasal 1 ayat (2) dan Pasal 2 ayat (1)berimplikasi pada:

1. Reposisi peran MPR dan lembaga tertinggi negara (super body)menjadi gabungan antara DPR dan DPD;

2. Kewenangan MPR dari menetapkan GBHN dan memilihpresiden dan wakil presiden menjadi mengubah danmenetapkan UUD, melantik presiden dan/atau wakil presiden

66 Titik Triwulan Tutik, 2010, pengantar Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta, PerstasiPustakaraya, hlm74

59

dalam masa jabatannya menurut UUD, dan jika presiden danwakil presiden mangkat, berhenti, diberhentikan, atau tidakdapat melaksanakan tugasnya dalam masa jabatannya secaraber