v

Etika Pentadbir Awam

vi

vii

MGH2113

Etika Pentadbir Awam Rozita Abdul Mutalib Fariza Romli Mokhtafizam Mokhtar Noor Farihah Mohd Noor

Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE) Universiti Utara Malaysia

Sintok 2008

viii

ISBN 983-3282-86-5 Cetakan Pertama, 2004 Cetakan Kedua, 2004 Cetakan Ketiga, 2008 Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE) Hak cipta terpelihara. Tidak dibenarkan mengeluar ulang mana-mana bahagian artikel, ilustrasi dan isi kandungan buku ini dalam apa juga bentuk dan dengan cara apa jua sama ada secara elektronik, fotokopi, mekanik, rakaman atau cara lain sebelum mendapat izin bertulis daripada Pengarah, Pusat Pendidikan Profesional dan Lanjutan (PACE), Universiti Utara Malaysia, 06010 UUM Sintok, Kedah Darul Aman.

Siri Modul Kendiri merupakan bentuk bahan pengajaran dan pembelajaran kendiri di bawah Program Pengajian Luar Kampus, Universiti Utara Malaysia. Siri Modul Kendiri diterbitkan tanpa melalui proses penilaian. Mutu Siri Modul Kendiri ini diperbaiki dari semasa ke semasa berdasarkan maklum balas daripada aktiviti pengajaran. Edaran buku ini terhad dalam kawasan Universiti Utara Malaysia sahaja.

v

KANDUNGAN Prakata ix Penghargaan xi Kata Kunci xiii Matlamat dan Objektif Modul xv Sinopsis xvii BAB 1 PENGENALAN DAN DEFINISI KONSEP Objektif Bab 1 1.1 Pengenalan 1 1.2 Definisi Konsep Moral dan Etika 2 1.3 Perkaitan antara Moral dan Etika 3 1.4 Falsafah Etika dan Klasifikasi 4 1.5 Sejarah Gerakan Etika dalam Pentadbiran 6 1.6 Etika dalam Perkhidmatan Awam Malaysia 8 1.7 Kesimpulan 9 Soalan Penilaian Kendiri 10 Jawapan Soalan dalam Teks 10 BAB 2 TEORI-TEORI ETIKA Objektif Bab 11 2.1 Pengenalan 11 2.2 Teori-Teori Etika dan Moral 13

2.2.1 Consequentialist Theory Theory of Morality (Teleological) 14 2.2.2 Non-Consequentialist Theory (Deontological) 19 2.3 Kesamarataan (Equality) 22 2.3.1 Komponen-Komponen Equality 25 2.3.2 Dimensi Equality 29 2.3.3 Kesamarataan dalam Konteks Perlembagaan 30

2.3.4 Equal Protection 32 2.4 Teori Pengasingan Kuasa (Separation of Power) 33

2.4.1 Latar Belakang 34 2.4.2 Konsep Pengasingan Kuasa 35

2.5 Rumusan 38 Jawapan Soalan dalam Teks 39 BAB 3 ETIKA DALAM PERKHIDMATAN AWAM Objektif Bab 41 3.1 Pengenalan 41 3.2 Usaha-Usaha Pembentukan dan Penerapan Nilai dan

Etika Kerja 41 3.2.1 Tonggak 12 41 3.2.2 Nilai-Nilai Peribadi Asas 45

3.2.3 Nilai-Nilai Keagamaan 46

vi

3.2.4 Nilai-Nilai yang Mengutamakan Pelanggan 46 3.2.5 Nilai-Nilai Kepimpinan 46 3.2.6 Nilai-Nilai Profesionalisme 47 3.2.7 Nilai Produktiviti dan Kualiti 48

3.3 Teras Perkhidmatan Awam dalam Dasar-Dasar Kerajaan 49 3.3.1 Teras Perkhidmatan I Berazam Meninggikan Mutu

Perkhidmatan 51 3.3.2 Teras Perkhidmatan II Bekerja dengan Penuh

Tanggungjawab 51 3.3.3 Teras perkhidmatan III Berusaha Mengikis Sikap

Mementingkan Diri 52 3.3.4 Teras Perkhidmatan IV Berkhidmat dengan Penuh

Muhibbah dan Kemesraan 52 3.3.5 Teras Perkhidmatan V Bekerja ke Arah Memajukan

Pemikiran Rakyat dan Pembangunan Negara 53 3.3.6 Teras Perkhidmatan VI Bekerjasama dalam Membenteras Kelemahan dan Musuh-Musuh Negara 53 3.3.7 Teras Perkhidmatan VII Berpegang Teguh kepada Ajaran Agama 54

3.4 Perbandingan Etika dalam Pentadbiran Awam Amerika Syarikat & Malaysia 54 3.4.1 Etika Pentadbiran Awam di Amerika Syarikat 55 3.4.2 Etika Perkhidmatan Awam di Malaysia 56

3.5 Kesimpulan 61 Soalan Penilaian Kendiri 61 Jawapan Soalan dalam Teks 61 BAB 4 ETIKA PENTADBIR AWAM Objektif Bab 63 4.1 Pengenalan 63 4.2 Peranan Pentadbir Awam 64 4.3 Pentadbir untuk Rakyat (Citizen Administrator) 66 4.4 Virtuous Administrator 67

4.4.1 Semangat Awam (Public Spiritedness) 68 4.4.2 Berhati-Hati (Prudence) 69 4.4.3 Keutamaan Kewarasan (Substantive Rasionality) 70 4.4.4 Kesimpulan 71

4.5 Whistleblowing Kawalan dan Prestasi Organisasi 71 4.5.1 Kerangka Teorikal 73 4.5.2 Kesan Organisasi dan Whistleblowing 75 4.5.3 Hipotesis 76 4.5.4 Kaedah Kajian 79 4.5.5 Persampelan 79 4.5.6 Data 80 4.5.7 Definisi Operasi 81 4.5.8 Keputusan 82 4.5.9 Perbincangan 83

vii

4.5.10 Kesimpulan 88 4.6 Kawalan Etika Persekutuan-Peranan Inspector General di Amerika Syarikat 89

4.6.1 Pengenalan kepada Konsep IG 90 4.6.2 Adakah Jalan Penyelesaian? 95 4.6.3 IG dan HUD 96 4.6.4 Mengimbas Kembali 100 4.6.5 Kesimpulan 104

4.7 Kod-Kod Etika (Awam dan Swasta) 105 4.7.1 Amalan Semasa Negeri 106 4.7.2 Kepentingan yang Bercanggah/Konflik Kepentingan 107 4.7.3 Pendedahan Kewangan 107 4.7.4 Tarikan Masa Hadapan 108 4.7.5 Pejabat Etika Kerajaan US 109 4.7.6 Tindakan Perlaksanaan dan Pentadbiran 110 4.7.7 Pendedahan Maklumat Kewangan 110 4.7.8 Had-Had yang Wujud Terhadap Pendekatan Peraturan (Limits to the Regulatory Approach) 110 4.7.9 Etika dalam Swasta 111 4.7.10 Kesimpulan 112

4.8 Pendekatan Penguatkuasaan Etika Awam 112 4.8.1 Kesimpulan 115 Soalan Penilaian Kendiri 115 Jawapan Soalan dalam Teks 116 BAB 5 ETIKA DALAM PERLEMBAGAAN Objektif Bab 121 5.1 Pengenalan 121 5.2 Asas Perlembagaan dalam Urus Tadbir Birokrat 122 5.3 Etika dan Perlembagaan 124 5.3.1 Maksud Hak atau rights 124 5.3.2 Peruntukan dalam Perlembagaan Persekutuan 125 5.3.3 Hak Kebebasan (freedom) 126 5.3.4 Hak Kesamarataan (equality) 130 5.3.5 Hak Terhadap Harta (property) 131 5.4 Pelaksanaan Kuasa dan Kuasa Budi Bicara 132 5.5 Kesimpulan 135 Soalan Penilaian Kendiri 135 Jawapan Soalan dalam Teks 135 BAB 6 PENYERTAAN AWAM DALAM PEMBUATAN

KEPUTUSAN Objektif Bab 137 6.1 Pengenalan 137 6.2 Jalinan Hubungan dengan Rakyat 138 6.3 Penyertaan Awam 139

viii

6.3.1 Public Hearing 139 6.3.2 Jawatankuasa Penasihat 140

6.3.3 Pakatan dalam Penyertaan Awam 140 6.4 Elemen Penting dalam Proses Penyertaan Awam 141 6.5 Bentuk Baru Penyertaan Awam 143

6.5.1 Masyarakat Sivil 143 6.5.2 Faktor-Faktor Penyertaan Awam 147 6.5.3 Agenda 21 148 6.5.4 Kerajaan Elektronik 149

6.6 Kod Etika bagi Ahli Parlimen Kerajaan 152 6.7 Kesimpulan 154 Soalan Penilaian Kendiri 154 BAB 7 PERATURAN DAN DISIPLIN PEGAWAI AWAM Objektif Bab 155 7.1 Pengenalan 155 7.2 Latar Belakang Peraturan Tatatertib dalam Perkhidmatan Awam 156 7.3 Pengenalan kepada Perintah Am Bab D 156 7.4 Jenis-Jenis Kesalahan di bawah Perintah Am Bab D 157 7.5 Peraturan-Peraturan Lembaga Tatatertib Perkhidmatan

Awam 1993 159 7.6 Kesimpulan 172 Soalan Penilaian Kendiri 173 Jawapan Soalan dalam Teks 174 BAB 8 ISU-ISU ETIKA DAN CABARAN Objektif Bab 175 8.1 Pengenalan 175 8.2 Rasuah 175

8.2.1 Badan Pencegah Rasuah 177 8.2.2 Akta Pencegahan Rasuah 1997 178 8.2.3 Punca-Punca Gejala Rasuah 178 8.3 Pelan Integriti Nasional 180 8.4 Gangguan Seksual 181 8.4.1 Kod Amalan Gangguan Seksual 182 8.5 Kesimpulan 183 Soalan Penilaian Kendiri 184 Jawapan Soalan dalam Teks 184 BIBLIOGRAFI 187 LAMPIRAN : Jawapan Soalan Penilaian Kendiri 191

ix

PRAKATA Program Pengajian Luar Kampus (PLK) ialah satu program yang menawarkan peluang pembelajaran ke peringkat yang lebih tinggi khususnya untuk individu bekerja yang bermatlamat meningkatkan pencapaian pendidikan dan seterusnya kerjaya mereka. Pengalaman dan pengetahuan yang dimiliki akan menjadi lebih bermakna apabila digabungkan dengan segulung ijazah tanpa perlu mengorbankan kerjaya yang disandang. Inilah antara objektif PLK diwujudkan kerana proses pembelajaran PLK agak berbeza daripada kebanyakan pendidikan biasa. Program PLK berkonsepkan pembelajaran kendiri melalui modul yang komprehensif dan pertemuan di dalam kelas bersama pensyarah sekali dalam sebulan. Ini bermakna para pelajar perlu mempunyai inisiatif yang tinggi untuk belajar dan sentiasa memberikan komitmen mereka untuk merealisasikan kejayaan yang diharapkan. Etika Pentadbir Awam ialah salah satu kursus yang ditawarkan kepada pelajar-pelajar Ijazah Sarjana Muda Pengurusan Awam, UUM yang dianggap relevan dengan keperluan semasa. Modul ini disediakan dengan mengambil kira keperluan pelajar PLK dan silibusnya adalah sama dengan yang dipelajari oleh pelajar-pelajar sepenuh masa. Justeru itu diharapkan agar modul ini dapat sedikit sebanyak membantu para pelajar memahami kursus Etika Pentadbir Awam di samping memanfaatkan sesi pembelajaran di dalam kelas. SELAMAT BELAJAR Rozita Abdul Mutalib Fariza Romli Mokhtafizam Mokhtar Noor Farihah Mohd. Noor

x

xi

PENGHARGAAN Bersyukur ke hadrat Allah S.W.T. kerana dengan limpah kurnia-Nya dapat juga kami menyiapkan modul ini dalam kesibukan tugas masing-masing. Di kesempatan ini kami ingin merakamkan jutaan terima kasih dan sekalung penghargaan kepada pihak Jabatan Pengurusan Awam, khususnya dan Fakulti Pengurusan Awam dan Undang-undang (FPAU) amnya kerana telah memberi peluang kepada kami untuk menyumbang sedikit idea, input dan pengetahuan dalam menghasilkan modul ini. Begitu juga dengan pihak PACE yang telah berusaha untuk menjayakan dan memastikan hasil penulisan yang berkualiti demi manfaat bersama. Di samping itu, ucapan terima kasih juga kami tujukan buat Penerbit UUM yang telah sudi menyemak dan menyunting hasil kerja kami sehingga terhasilnya sebuah modul yang memenuhi ciri-ciri yang diharapkan. Akhir kata kami juga ingin merakamkan ucapan penghargaan ini buat semua pihak yang telah membantu menjayakan penulisan dan penerbitan modul ini sama ada secara langsung atau tidak langsung termasuklah rakan-rakan seperjuangan, keluarga dan sesiapa sahaja atas dorongan dan sokongan yang diberikan. SEKIAN, TERIMA KASIH. Rozita Abdul Mutalib Fariza Romli Mokhtafizam Mokhtar Noor Farihah Mohd. Noor

xii

xiii

KATA KUNCI Terdapat beberapa lambang yang akan anda lihat di dalam modul ini. Lambang tersebut memberi maksud tertentu seperti yang dinyatakan di bawah. Lambang ini disediakan bagi membimbing dan melengkapkan proses pengajaran dan pembelajaran anda.

Soalan Dalam Teks (SDT) atau soalan latihan yang merujukkepada perbincangan dalam teks yang dipelajari. Contohjawapan disediakan di akhir setiap bab.

Soalan Penilaian Kendiri (SPK) atau soalan ulang kaji merujuk kepada perbincangan keseluruhan bab. Skemajawapan disediakan di akhir modul kursus.

Anda boleh menyemak jawapan latihan anda dengancontoh/skema jawapan yang disediakan di akhir bab ataumodul kursus. Anda dinasihatkan membuat latihan terlebih dahulu sebelum menyemak jawapan tersebut.

Anda dikehendaki berfikir sejenak tentang situasi disekeliling anda atau mengimbas kembali bab yang lepas.Pelbagai soalan yang berkaitan dengan bab tersebut akandikemukakan.

Lambang rujukan tambahan ini akan digunakan apabilapensyarah mencadangkan kepada anda, sama ada membuatpembacaan buku-buku terpilih atau menonton program televisyen tertentu yang berkaitan dengan bab tersebut.

xiv

xv

MATLAMAT DAN OBJEKTIF MODUL

MATLAMAT Modul ini bertujuan untuk memberi pendekatan tentang etika pengurusan awam dengan merujuk kepada keadaan yang wujud di Malaysia dan juga negara-negara lain. Perkhidmatan awam sebagai satu institusi penting dalam pemerintahan negara perlu sentiasa mengubahsuaikan diri dengan tuntutan persekitaran dan kehendak pelanggan yang sentiasa berubah. Oleh itu, kewujudan etika pentadbiran awam adalah bertujuan untuk memberi arah serta garis panduan kepada public administrator supaya matlamat bagi mewujudkan perkhidmatan awam yang cekap, berkesan dan responsif, berdisplin dan bertanggungjawab akan dapat dicapai. Pelajar-pelajar akan diberi pendedahan mengenai isu-isu yang menunjukkan pengurus-pengurus awam yang terlibat dalam pecah amanah, rasuah, ketidakmunasabahan dan lain-lain kecacatan pentadbiran yang telah sedikit sebanyak menggugat kepercayaan awam terhadap pentadbiran awam dan juga institusinya. Bagaimana ketua dan pengurus-pegurus awam dapat mengembalikan keyakinan serta melegitimasikan semula tindakan mereka? Justeru pelajar-pelajar akan dibawa melihat kewujudan etika yang akan membawa kita kepada nilai-nilai moral yang asas yakni kesungguhan, kejujuran dan integriti dan lain-lain nilai yang positif dalam semua sudut atau aktiviti yang dilakukan. Amalan etika ini harus hidup dan diteruskan dan mesti menjadi pegangan asas kepada semua institusi kerajaan. Kejayaan dan survival organisasi terletak kepada keupayaan pengurus awam menggerakkan perubahan yang positif digarap dengan nilai etika yang jitu untuk kebaikan semua. OBJEKTIF Di akhir pembelajaran modul ini para pelajar akan dapat: 1. Menerangkan konsep-konsep asas serta pengetahuan yang

berkaitan dengan etika pentadbiran awam. 2. Memahami maksud pentadbir yang beretika dan apakah tindakan-

tindakan yang beretika atau tidak beretika. 3. Mengetahui teori-teori berkaitan etika yang boleh diguna pakai

sebagai garis panduan dalam menjustifikasikan sesuatu tindakan. 4. Mengenal pasti konsep rakyat beretika (ethical citizenship) yang

diamalkan di Malaysia dan negara-negara lain.

xvi

5. Menerangkan dan membincangkan tentang pentingnya disiplin serta akauntabiliti dalam pentadbiran awam.

6. Menerangkan tentang peraturan dan undang-undang yang harus

dipatuhi oleh pentadbir-pentadbir awam. 7. Mengenal pasti beberapa proses, prosedur dan amalan

kepemimpinan yang efektif yang digarap dengan nilai etika yang baik.

xvii

SINOPSIS Modul ini terdiri daripada lapan bab yang merangkumi pelbagai topik berkenaan etika penjawat atau pentadbir awam khususnya di Malaysia. Bab pertama memperkenalkan pelajar kepada konsep etika dari segi definisi konsep-konsep penting dan falsafah serta klasifikasi etika. Selain itu, turut dimuatkan juga secara ringkas bagaimana bermulanya gerakan etika dalam pentadbiran. Bab kedua memuatkan beberapa teori berkaitan etika yang boleh diklasifikasikan kepada dua pendekatan teori yang utama iaitu consequentialist theories dan nonconsequentialist theories. Di samping itu, para pelajar juga akan mempelajari dua aspek penting berkaitan etika pentadbir awam iaitu konsep kesaksamaan (equality) dan Teori Pengasingan Kuasa. Bab ketiga berkisar tentang etika dalam pentadbiran awam khususnya di Malaysia. Beberapa dasar kerajaan berkaitan etika akan dibincangkan termasuklah Tonggak 12 dan beberapa Teras Perkhidmatan. Dalam bab seterusnya para pelajar akan didedahkan dengan peranan etika sebagai satu mekanisme kawalan terhadap tingkah laku para pentadbir awam. Ini termasuklah peranan sebagai citizen administrator dan beberapa kod etika penting khususnya dalam sektor awam. Selain itu, komponen etika dalam Perlembagaan turut dibincangkan dalam Bab 5. Topik ini menerangkan asas-asas Perlembagaan dalam mentadbir di samping penggunaan kuasa budi bicara. Bab 6 membicarakan tentang peranan rakyat dalam aspek pembuatan keputusan. Konsep-konsep seperti penglibatan rakyat dan penyertaan awam akan dijelaskan secara lebih terperinci dalam topik ini. Bab 7 berkisar tentang peraturan-peraturan kakitangan khususnya kelakuan dan tatatertib yang memberi fokus kepada pekeliling-pekeliling kerajaan dan Perintah-Perintah Am termasuk Akujanji. Manakala bab yang terakhir dalam modul ini membincangkan beberapa isu etika dan cabaran yang dihadapi terutamanya masalah rasuah dalam sektor awam.