Mekanisma Izin dan Rundingan Awal, Bebas dan Telus: Menuju ke arah Perlaksanaan

Yogeswaran Subramaniam PhD (UNSW)Peguambela dan Peguamcara, Mahkamah Tinggi Malaya

Pengerusi Bersama, Jawatankuasa Hak Orang Asli, Majlis Peguam Malaysia

(Persidangan JOAS, Dewan Tun Fuad, Penampang. Sabah, 6-7 November 2013)

Tujuan dan Skop• Mencadangkan rangka kerja awal untuk proses penggubalan mekanisma izin

berasaskan makluman awal, bebas dan telus (IABT) dan rundingan melalui makluman, awal, bebas dan telus (Rundingan MABT) berhubung dengan tanah, wilayah dan sumber Orang Asal

• Cadangan berdasarkan prinsip hak asasi dan hak Orang Asal antarabangsa khususnya Deklarasi Antarbangsa tentang Hak-hak Orang Asal (UNDRIP) (Syor 7 Laporan SUHAKAM)

• Andaian bahawa Kerajaan Persekutuan dan Negeri masing-masing mempunyai azam politik untuk melaksanakan mekanisma IABT dan Rundingan MABT yang berkesan dan penuh untuk melindungi hak tanah, wilayah dan sumber Orang Asal dan menurut ‘human rights based approach’

• Andaian bahawa proses IABT dan Rundingan MABT adalah penting dan wajar untuk melindungi dan mengiktiraf hak tanah, wilayah dan sumber Orang Asal, mengimbangkan kuasa Orang Asal demi mencapai kesamarataan sebenarnya dan memperkasakan Orang Asal ke atas tanah, wilayah dan sumber mereka demi merealisasikan hak Orang Asal Malaysia untuk menentukan pembangunan dan perkembangan ekonomi, sosial dan kebudayaan mereka yang tersendiri

Organisasi Antarabangsa yang telah kewajipan normatif/hak IABT (1)

• UN General Assembly (UNDRIP)• UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination• UN Committee on Economic, Social and Cultural Rights• UN Sub-Commission on Promotion and Protection of Human Rights• UN Permanent Forum on Indigenous Issues• UN Expert Mechanism on the Rights of Indigenous Peoples• UN Working Group on Indigenous Populations• UN Development Group• UN Development Programme• UN Environment Programme• UN Centre for Transnational Corporations• UN Commission on Human Rights, Special Rapporteur on situation of the

rights and fundamental freedoms of indigenous people

Organisasi Antarabangsa yang telah kewajipan normatif/hak IABT (2)

• Convention on Biological Diversity• Convention to Combat Desertification, particularly in

Africa• Inter-American Commission on Human Rights• Inter-American Development Bank• International Labour Organisation (ILO Convention 169)• Andean Community• European Council of Ministers• European Commission• Food and Agriculture Organization of the United Nations

Organisasi Antarabangsa yang telah kewajipan normatif/hak IABT (3)

• Organization of African Unity• World Commission on Dams• World Bank Extractive Industries Review• IUCN Vth World Parks Congress• Forest Stewardship Council• Roundtable on Sustainable Palm Oil• World Wildlife Fund• International Petroleum Industry Environmental Conservation• Association and the International Association of Oil & Gas Producers(Sumber: Fergus Mackay, ‘Indigenous People's Right to Free, Prior and Informed Consent and the World Bank's Extractive Industries Review’ (2004) 4(2) Sustainable Development Law and Policy 43 (diubahsuai dan dikemaskini oleh Yogeswaran Subramaniam))

Jurisprudens Undang-undang Hak Asasi Antarabangsa mengiktiraf IABT

• Inter-American Court on Human Rights (Case of the Saramaka People v Suriname (Series C No 172) [2007] IACHR 5 (28 September 2007), [134]; Mayagna (Sumo) Awas Tingni Community v Nicaragua (Series C No 79) [2001] IACHR 9 (31 August 2001), [143]

• African Commission on Human and Peoples Rights Case 276/2003 - Centre for Minority Rights Development (Kenya) and Minority Rights Group International on Behalf of Endorois Welfare Council v Kenya (2009), [291]

Undang-undang bertulis tempatan mengenai IABT

• Amerindian Act 2006 (Guyana), s 48 (perlombongan)• Indigenous Peoples Right Act 1997 (Philippines), ss 3(g), 7(c) (penempatan

semula), 32 (kebudayaan), 33(a) (penggalian bahan-bahan yang bernilai dari segi kebudayaan), 35 (akses kepada sumber biologi dan genetik), 46(a) (eksploitasi sumber alam), 58 (kawasan perlindungan)

• Crown Minerals Act 1991 (New Zealand), ss 51(2) (tanah suci (waahi tapu)), 53 dan 54 (petroleum - semua pemilik tanah) 55 (cari gali)

• Australia - Aboriginal Land (Northern Territory) Rights Act 1976 , s 42; Aboriginal Lands Rights Act 1983 (NSW), s 45(5); Aboriginal Land Act 1991 (Qld), s 42; Torres Strait Islander Land Act 1991 (Qld), s 80; Mineral Resources Act 1989 (Qld), 54; Mineral Resources Development Act 1995 (Tas), Pt 7, and Aboriginal Land (Jervis Bay Territory) Act 1986 (Cth), ss 43, 52A(1), (2) (cari gali perlombongan)

• Act No. 5-2011 of 25 February 2011 On the Promotion and Protection of Indigenous Populations (Congo), art 3 para 6

• Law 38,344 (2005) (Venezuela), arts 11-19

Jurisprudens Undang-undang tempatan mengenai IABT

• Aurelio Cal and the Maya Village of Santa Cruz v Attorney General of Belize; and Manuel Coy and Maya Village of Conejo v Attorney General of Belize (Consolidated) Claim Nos 171 and 172, 2007, Supreme Court of Belize (18 October 2007), [136(d)]

• Delgamuukw v British Columbia [1997] 3 SCR 1010, [168] (Supreme Court of Canada)

• Alvaro Bailarin y otros, contra los Ministerios del Interior y de Justicia; de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; y de Minas y Energia, Constitutional Court of Colombia Sentencia T-769/09 [2009], nn27-28

• Sagong bin Tasi v Kerajaan Negeri Selangor [2002] 2 MLJ 591, 618-20; Kerajaan Negeri Selangor v Sagong bin Tasi [2005] 6 MLJ 289, 311-2 (kewajipan fidusiari kerajaan terhadap Orang Asli termasuk memastikan yang hakmilik tradisi tanah Orang Asli tidak dimusnahkan atau dijejaskan tanpa persetujuan Orang Asli)

Persoalan-persoalan utama• Siapa yang menentukan piawai IABT dan Rundingan MABT? • Apakah liputan keperluan IABT dan Rundingan MABT dari segi ruang fizikal

tanah dan wilayah dan hak sumber?• Apa makna IABT dan Rundingan MABT dalam konteks tanah, wilayah dan

sumber?• Dalam keadaan manakah terdapat keperluan memperolehi IABT tersebut?• Dimana tiada keperluan untuk IABT, apakah mekanisma Rundingan MABT?• Siapa yang akan menentusahkan samada terdapat proses IABT atau

Rundingan MABT yang sah?• Haruskah terdapat impak undang-undang sekiranya proses-proses IABT atau

Rundingan MABT tidak dipatuhi? Apakah impak ketidakpatuhan tersebut dan apakah proses penguatkuasaan yang wajar?

• Apakah cabaran-cabaran utama dalam proses menggubal makanisma IABT dan Rundingan MABT?

Siapa yang menentukan proses IABT dan rundingan?

• Selaras dengan artikel-artikel 18, 19, 38, 43 dan 46(2) UNDRIP, proses IABT dan rundingan seharusnya ditentukan dan digubal bukan sahaja oleh kerajaan tetapi secara rundingan bersama dan penyertaan bermakna daripada masyarakat Orang Asal

Ruang fizikal dan hak sumber (1)• Artike 26 perenggan 1 UNDRIP menyatakan bahawa Orang Asal

mempunyai hak ke atas tanah, wilayah dan sumber yang telah dimiliki oleh mereka secara tradisional atau digunakan dan diperolehi (termasuk tanah yang dimiliki pada masa lampau)

• Artikel 26 perenggan 2 UNDRIP menyatakan bahawa Orang Asal berhak memiliki, menggunakan, membangunkan dan mengawal tanah, wilayah dan sumber yang dimiliki atas dasar pemilikan tradisi atau kegunaan tradisi, dan juga diperolehi (untuk tanah yang dimiliki sekarang)

• Undang-undang bertulis yang sedia ada di Sabah dan Sarawak masih kurang nyata dan jelas mengenai takat pengiktirafan tanah dan sumber Orang Asal

• Budibicara pengiktirafan secara praktik masih terpulang kepada kerajaan negeri masing-masing

Ruang fizikal dan hak sumber (2)• Di Semenanjung Malaysia, konsep tanah adat Orang Asli langsung tidak terkandung

dalam undang-undang bertulis dan pengiktirafan undang-undang bertulis kawasan yang diduduki oleh Orang Asli secara bersama terhad kepada sistem perizaban yang bergantung kepada budibicara kerajaan negeri masing-masing

• Dalam kedua-dua-kes, terdapat di antara lainnya pertikaian di antara kerajaan dan Orang Asal mengenai hak dan lebih relevan kepada tujuan kertas kerja ini, had sempadan tanah Orang Asal setempat

• Walaupun terdapat beberapa keputusan Mahkamah Persekutuan dan mahkamah Rayuan yang mengiktiraf tanah adat Orang Asal Malaysia mahupun dari Sabah dan Sarawak dan Semenanjung Malaysia, masalah pencerobohan, pengambilan, dan pelupusan tanah adat masih wujud

• Dalam konteks amalan di Malaysia yang sedia ada, mekanisma IABT dan Rundingan MABT yang dicadangkan akan sukar dilaksanakan secara berkesan tanpa pengiktirafan persempadanan dan hak sumber Orang Asal yang nyata oleh pihak kerajaan terlebih dahulu

Makna IABT (1)

• Panduan asas mengenai IABT boleh diperolehi daripada ‘Report of the International Workshop on Methodologies Regarding Free Prior and Informed Consent endorsed by the United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues (2005)’ UN ECOSOC Doc E/C.19/2005/3 (2005)

• Digunapakai dalam dokumen-dokumen antarabangsa (misalnya, United Nations Development Group Guidelines on Indigenous Peoples’ Issues (2008))

Makna IABT (2)

• Bebas bermaksud tiada paksaan, ugutan dan manipulasi• Awal bermaksud bahawa izin diminta dengan

memberikan masa yang mencukupi sebelum permulaan aktiviti yang dicadang atau kebenaran diberi untuk aktiviti yang dicadang. Keperluan awal juga dengan memberi hormat kepada keperluan masa proses perundingan/izin komuniti Orang Asal berkenaan

• Telus bermaksud semua maklumat berkenaan aktiviti diberi kepada komuniti berkenaan dalam cara dan bahasa yang mudah diperolehi dan difahami yang juga mengambil kira tradisi lisan komuniti Orang Asal berkenaan

Makna IABT (3)• Izin. Perundingan dan penyertaan komuniti Orang Asal adalah komponen

penting proses izin. Kesemua pihak seharusnya menjalin perbincangan yang membenarkan mereka mencari penyelesaian yang sesuai dalam persikitaran yang saling menhormati, dengan suci hati dan dengan penyertaan penuh yang adil dan saksama. Perundingan memerlukan masa dan sistem berkomunikasi yang berkesan di antara kesemua pihak berkepentingan. Orang Asal seharusnya menyertai perundingan melalui mana-mana jua wakil yang dipilih oleh mereka atau institusi adat atau lain-lain institusi yang berkenaan. Penyertaan wanita dalam proses perundingan adalah wajar. Penyertaan belia dan kanak-kanak juga seharusnya dipertimbangkan oleh komuniti di mana sesuai. Proses ini haruslah termasuk hak untuk menolak mana-mana cadangan. Mana-mana izin seharusnya ditafsir sepertimana difahami secera munasabah oleh Orang Asal. Dalam keadaan tertentu, izin seharusnya diperolehi pada tahap-tahap penaksiran, perncangan, perlaksanaan, pemantauan penilaian dan penghabisan projek berkenaan.

Makna IABT (4)

• Revised Guidelines on Free, Prior and Informed Consent (FPIC) and Related Processes of 2012 (Philippines) Isu-isu - kuasa masih di tangan Suruhanjaya Kebangsaan Nasional (NCIP)(di bawah pejabat Presiden), proses dan wakil ditetapkan oleh undang-undang dan bukan melalui adat, proses rumit, dan memakan masa

• Amerindian Act 2006 (Guyana), s 48 – Lebih mudah tetapi skop terhad kepada cadangan perlombongan dan keputusan adalah melalui undian 2/3 majoriti (mengatasi tatacara pembuatan keputusan tradisional)

Bilakah keperluan IABT tercetus? (1)

• Menurut UNDRIP, keperluan IABT terpakai sebelum: (1) penempatan semula Orang Asal (artikel 10); (2) penyimpanan atau pembuangan bahan-bahan berbahaya ke atas tanah dan wilayah Orang Asal (artikel 29 perkara 2); dan ‘kelulusan sebarang projek yang memberikan kesan’ atas tanah atau wilayah dan sumber Orang Asal (artikel 32 perkara 2)

• Penentuan kepatuhan proses IABT adalah juga relevan untuk tujuan tuntutan tebus rugi dan pengembalian tanah (artikel 28 perkara 1)

• Pengecualian (Keselamatan negara, darurat atau peperangan?)

Bilakah keperluan IABT tercetus? (2)

• Artikel 32 memerlukan proses IABT melalui insitusi perwakilan Orang Asal

• Artikel 32 perenggan 2 tidak secara nyata menghadkan keperluan IABT kepada mengikut jenis atau potensi impak projek berkenaan

• Namun demikian, terdapat isu rumit mengenai skop pemakaian artikel 32 perenggan 2

Bilakah keperluan IABT tercetus? (3)

• Terdapat ramai pakar hak Orang Asal yang menyatakan bahawa bukan kesemua projek yang melibatkan tanah atau sumber Orang Asal memerlukan izin Orang Asal (right of veto) Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, S James Anaya, UN Doc A/HRC/12/34 (2009), paras 46-9; (Jeremie Gilbert and Cathal Doyle, ‘A New Dawn over the Land: Shedding Light on Collective Ownership and Consent’ in Stephen Allen and Alexandra Xanthaki (eds), Reflections on the UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (Hart Publishing, 2011), 316-20)

• Keperluan IABT terpakai apabila projek tersebut mempunyai impak langsung (direct) dan besar (substantial) terhadap kehidupan dan wilayah masyarakat Orang Asal setempat

Bilakah keperluan IABT tercetus? (4)

• Satu cara penyelesaian isu ini adalah melalui undang-undang/peraturan yang menyenaraikan kesemua jenis projek yang mempunyai impak langung dan penting ke atas kehidupan atau tanah, wilayah dan sumber Orang Asal

• Impak projek atau cadangan seharusnya ditentukan setelah mengambil kira impak kebudayaan, sosial, ekonomi dan alam sekitar ke atas masyarakat Orang Asla setempat (Akwe-Kon Guidelines (2004) boleh diterimapakai dan diubahsuai sebagai peraturan berkuatkuasa)

• Bagi jenis-jenis projek–projek yang tidak disenaraikan, masyarakat Orang Asal yang terlibat boleh merujuk apa-apa pertikaian kepada tribunal babas tanah yang dicadangkan oleh SUHAKAM (syor 4) dalam masa yang ditetapkan untuk memutuskan samada projek berkenaan mempunyai impak langsung dan besar ke atas kehidupan atau tanah, wilayah dan sumber masyarakat Orang Asal setempat

Rundingan MABT• Bagi segala jenis projek lain yang melibatkan tanah, wilayah dan Orang

Asal, piawai Rundingan MABT akan terpakai• Rundingan MABT melibatkan penyertaan komuniti Orang Asal yang

terlibat secara awal, telus dan bebas seperti yang didefinisikan menurut piawai IABT di atas

• Walaupun izin Orang Asal tidak wajib dalam kes Rundingan MABT, segala rundingan mesti dijalankan dengan niat baik/suci hati (good faith) dan dengan tujuan memperolehi izin berasaskan makluman awal, bebas dan telus masyarakat Orang Asal setempat

• Mekanisma Rundingan MABT harus membenarkan Orang Asal mempengaruhi proses keputusan berhubung dengan cadangan projek atau aktiviti berkenaan (sila rujuk Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous people, James Anaya, UN Doc A/HRC/12/34 (2009), paras 46-8, 67, 70-1)

Penentusahan IABT dan Rundingan MABT

• Pengesahan IABT dan Rundingan MABT mestilah diberikan pihak yang bebas (misalnya, juruodit pihak ketiga yang bebas)(Rujuk Marcus Colchester and Maurizio Farhan Ferrari, Making FPIC Work: Challenges and Prospects for Indigenous Peoples (Forest Peoples Program, 2007), 14-7)

• Sekiranya Orang Asal tidak berpuas hati dengan proses IABT dan Rundingan MABT, adalah dicadangkan bahawa Orang Asal diberi hak untuk merujuk apa-apa pertikaian berkenaan kepada tribunal babas tanah yang dicadangkan oleh SUHAKAM (syor 4) untuk memutuskan isu yang dirujuk

• Kalau proses IABT dan Rundingan MABT tidak dipatuhi, undang-undang seharusnya memperuntukkan bahawa cadangan tindakan berkenaan tidak boleh diteruskan dan seandainya telahpun atau masih diteruskan, tindan tersebut adalah tidak sah dan mesti diberhentikan dengan serta merta dan/atau dipampas

Penutup – Cabaran-cabaran dan langkah jangkamasa pendek

• Kekurangan azam politik untuk mengiktiraf tanah dan sumber adat Orang Asal di mana tanah dan sumber adat boleh digunakan dama cara sepertimana yang ditentukan oleh masyarkat Orang Asal berkenaan

• Keperluan awal untuk mengiktiraf persempadan dan hak sumber Orang Asal bagi memastikan bahawa mekanisma IABT dan Rundingan MABT berkesan (syor-syor 1, 2 dan 3 Laporan SUHAKAM)

• Kerajaan keberatan berkongsi kuasa ke atas tanah dan sumber maka ada kemungkinan bahawa Mekanisma IABT/Rundingan MABT kalaupun diiktiraf akan memihak kepada kerajaan (misalnya, keputusan-keputusan dalam tangan kerajaan, skop pemakaian yang terhad dsb)

• Pembinaan keupayaan masyrakat Orang Asal dan perubahan minda agensi pegawai kerajaan (melalui latihan) mengenai konsep dan mekanisma IABT/Rundingan MABT

• Persempadanan (yang ditentukan menurut adat dan dengan Rundingan MABT) dan perlaksanaan garispanduan/perintah eksekutif IABT/Rundingan MABT dengan secepat mungkin sebelum undang-undang bertulis yang berkuatkuasa diluluskan