11

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

A. Pengertian Hukum Tanah dan Hak Penguasaan

Hukum tanah mengatur salah satu aspek yuridis di bidang pertanahan yang

sering disebut sebagai hak – hak penguasaan atas tanah.12 Ketentuan hukum yang

mengatur hak penguasaan atas tanah dan dapat disusun menjadi satu inilah yang

disebut dengan HUKUM TANAH.

Tanah dapat digunakan dalam pengertian yang berbeda, oleh karena itu

perlu ada batasan agar diketahui dalam istilah apa tanah tersebut digunakan.

Kamus Besar Bahasa Indonesia memberikan definisi tanah, yaitu:13

Permukaan atau lapisan bumi yang atas sekali; keadaan bumi

di suatu tempat; permukaan bumi yang diberi batas;

permukaan bumi yang terbatas yang ditempati suatu bangsa

yang diperintah oleh suatu negara atau menjadi daerah

Negara; dan, bahan dari bumi, bumi sebagai bahan sesuatu

(Pasir, napal, cadas dan sebagainya).

12 Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia Sejarah Pembentukan Undang – Undang Pokok Agraria, Isi dan Pelaksanaannya, cetakan keduabelas, Djambatan, Jakarta, 2008. Hal.17 13 http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php oleh Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional diunduh pada tanggal 5 Desember 2011 jam 17.00

12

Sementara itu menurut hukum adat tanah mempunyai arti lebih spesifik

karena sifatnya yang religius serta hubungan masyarakat atau kelompok manusia

dengan tanah yang tidak dapat dipisahkan atau disebut juga dengan istilah

komunalitik religious.14 Istilah ini memungkinkan penguasaan tanah secara

individual, dengan hak-hak atas tanah yang bersifat pribadi, sekaligus

mengandung kebersamaan.15 Sifat komunalistik religious ini ditunjukkan oleh

Pasal 1 ayat (2), yang menyatakan bahwa

“Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan

alam yang terkandung di dalamnya dalam wilayah Republik

Indonesia, sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa, adalah

bumi, air dan ruang angkasa bangsa Indonesia dan

merupakan kekayaan nasional.”

Dalam hukum tanah, sebutan tanah diberi batas pengertian oleh Undang –

Undang Pokok Agraria yaitu, permukaan bumi.16

Pada awalnya agraria berasal dari bahasa latin yaitu “ager”, dimana

artinya ladang atau tanah. Sementara menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia,

agraria adalah urusan pertanian atau tanah pertanian atau urusan kepemilikan

14 Ibid Hal. 18 15 Ibid 16 Ibid

13

tanah.17 Akan tetapi dalam UUPA pengertian agraria dimaknai dengan arti yang

sangat luas yaitu bumi, air dan kekayaan yang terkandung dalamnya. Oleh karena

itu maka muncul banyak hal yang berkaitan tentang tanah. Peraturan yang

mengatur tentang tanah, antara lain:

a. Undang-Undang Dasar Tahun 1945 Pasal 33 ayat (3).

b. Undang-Undang Nomor 29 Tahun 1956 tentang Peraturan-Peraturan dan

Tindakan-Tindakan Mengenai Tanah-Tanah Perkebunan.

c. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-

Pokok Agraria.

d. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2004 tentang perkebunan.

e. Peraturan Menteri Pertanian dan Agraria Nomor 11 Tahun 1962 tentang

Ketentuan-Ketentuan dan Syarat-Syarat Dalam Pemberian Hak Guna

Usaha Kepada Pengusaha Swasta Nasional.

f. Surat Keputusan Menteri Pertanian Nomor: 167/Kpts/KB.110/3/90

tentang Pembinaan dan Penertiban Perkebunan Besar Swasta Khususnya

Kelas IV dan Kelas V.

g. PP Nomor 40 Tahun 1996 tentang Hak Guna Usaha, Hak Guna

Bangunan dan Hak Pakai Atas Tanah.

17 http://pusatbahasa.kemdiknas.go.id/kbbi/index.php oleh Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional

14

h. PP Nomor 36 Tahun 1998 tentang Penertiban dan Pendayagunaan Tanah

Terlantar.

Makna dari penguasaan dan menguasai dapat dipakai dalam arti fisik juga

yuridis. Dalam arti fisik secara nyata mengatakan pemegang hak menguasai tanah

(tanah dalam penguasaan). Penguasaan dalam arti yuridis dilandasi ileh hak yang

dilindungi hukum dan umumnya member kewenangan pada pemegang hak untuk

menguasai secara fisik tanah yang menjadi haknya. Tetapi juga ada penguasaan

yuridis yang biarpun member kewenangan untuk menguasai tanah yang menjadi

haknya secara fisik, tetapi pada kenyataannya penguasaan fisiknya dilakukan

pihak lain. Dalam hukum tanah kita dikenal juga penguasaan yuridis yang tidak

member kewenangan untuk menguasai tanah yang bersangkutan secara fisik.

Dalam setiap hukum tanah terdapat pengaturan mengenai berbagai hak

penguasaan atas tanah. Demikian juga UUPA menetapkan tata jenjang/hierarki

hak penguasaan atas tanah dalam hukum tanah material:18

a. Hak Bangsa Indonesia, sebagai hak penguasaan atas tanah yang tertinggi,

beraspek hukum keperdataan dan hukum publik

18 Boedi Harsono,Op. Cit Hal 208

15

b. Hak Menguasai dari Negara yang bersumber pada Hak Bangsa, dan

beraspek hukum publik semata. Pelaksanaan sebagai kewenangannya

dapat dilimpahkan kepada pihak lain dalam bentuk hak pengelolaan.

c. Hak–hak penguasaan individual, yaitu hak atas tanah sebagai individual

yang semuanya secara langsung ataupun tidak langsung bersumber pada

hak bangsa, yang terdiri atas :

- Hak – Hak atas tanah (Pasal 4)

• Primer : Hak Milik; HGU; HGB; yang diberikan oleh Negara dan

Hak Pakai yang diberikan oleh Negara (Pasal 16)

• Sekunder : Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai yang diberikan

oleh pemilik tanah, Hak Gadai, Hak Usaha bagi hasil; Hak

Menumpang; Hak Sewa dll (Pasal 37, 41 dan 53)

- Wakaf (Pasal 49), hak individu berasal dari hak milik yang sudah

diwakafkan dan punya sifat serta kedudukan khusus dalam Hukum

Tanah Nasional. Dalam perkembangannya wakaf tidak hanya berupa

barang dan benda tetap (tanah) tetapi juga bisa benda lain yang punya

nilai ekonomis. UU Nomor 41 Tahun 2004 tentang Wakaf mengatur

mengenai harta benda wakaf yang terdiri atas benda bergerak dan

tidak bergerak.

16

- Hak jaminan atas tanah yang disebut hak tanggungan :

• Hak tanggungan (Pasal 23, Pasal 33, Pasal 39, Pasal 51)

• Fidusia (Undang – Undang Nomor 16 Tahun 1985)

Mengenai hak – hak atas tanah dalam Undang–Undang Pokok Agraria

diatur pada:

a. Pasal 4 ayat (1)

“Atas dasar hak menguasai dari Negara sebagai dimaksud dalam Pasal

2 ditentukan adanya macam – macam hak atas permukaan bumi, yang

disebut tanah yang dapat diberikan kepada dan dipunyai oleh orang –

orang,baik sendiri maupun bersama – sama dengan orang – orang lain

serta badan – badan hukum”

b. Pasal 4 ayat (2)

“Hak – hak atas tanah yang dimaksud dengan ayat (1) Pasal ini memberi

wewenang untuk mempergunakan tanah yang bersangkutan, demikian

pula tubuh bumi dan air serta ruang yang ada diatasnya sekedar

diperlukan untuk kepentingan yang langsung berhubungan dengan

penggunaan tanah itu dalam batas – batas menurut undang – undang ini

dan peraturan – peraturan hukum lain yang lebih tinggi.”

17

B. Asas – Asas Dalam Pelaksanaan Pengadaan Tanah

Pengadaan tanah adalah salah satu upaya yang dilakukan untuk

membebaskan lahan yang akan dipergunakan oleh pemerintah. Akan tetapi tanah

bukan saja diperlukan dalam proses pembangunan tetapi juga untuk manusia

mencari nafkah serta membuat tempat untuk tinggal. Selain itu tanah juga

mengandung berbagai jenis kekayaan alam yang dapat dimanfaatkan oleh

manusia.19

Dalam berbagai sektor kehidupan manusia, tanah memiliki beberapa aspek

yaitu aspek ekonomi, politik dah hukum serta sosial.20 Tanah mempunyai peran

dan fungsi sosial, dikarenakan tanah tidak hanya dipergunakan untuk kepentingan

individu saja tetapi juga untuk kepentingan masyarakat. Dalam penggunaan tanah

untuk kepentingan masyarakat diperlukan aturan yang jelas sehingga tidak ada

yang dirugikan.

Di dalam pengadaan hak atas tanah dikenal pula adanya asas-asas yang

menjadi dasar pelaksanaannya. Asas–asas hukum adalah prinsip yang dianggap

dasar atau fundamen hukum. Asas–asas tersebut dapat juga disebut pengertian dan

19 Sutedi, A. Implementasi Prinsip Kepentingan Umum Dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan, Sinargrafika, Jakarta, Hal 45 20 Winangun,Y.W,Tanah Sumber Nilai Hidup,Kanisius, Yogyakarta, Hal 21

18

nilai yang menjadi titik tolak juga bagi pembentukan undang–undang dan

interpretasi undang–undang tersebut.21 Asas–asas tersebut terbagi atas:

a. Asas Hukum obyektif: prinsip yang menjadi dasar bagi pembentukan

peraturan hukum.

b. Asas Hukum subyektif: prinsip yang menyatakan kedudukan subyek

berhubungan dengan hukum.

Asas–asas hukum tersebut diklasifikasikan menjadi 3, sebagai berikut:22

pertama, asas hukum obyektif yang bersifat moral. Kedua, asas hukum obyektif

yang bersifat rasional (prinsip yang termasuk pengertian hukum dan aturan hidup

bersama yang rasional). Dan ketiga, asas hukum subyektif yang bersifat moral

atau irasional (hak yang ada pada manusia yang menjadi titik tolak pembentukan

hukum).

Pengadaan tanah termasuk dalam asas obyektif rasional serta subyektif,

karena berkaitan langsung dengan masyarakat sebagai subyek pengguna tanah.

Tujuan dari asas ini adalah untuk melindungi hal setiap orang atas tanahnya agar

tidak dilanggar atau dirugikan pada saat harus melepaskan tanahnya untuk

pengadaan pembangunan.

21 Theo Huijbers. Filsafat Hukum, Kanisius, Yogyakarta Hal 81 22 ibid

19

Untuk pengadaan tanah harus berkaitan dengan asas hukum yang berlaku

yaitu:23

1.1 Asas Kesepakatan

Semua kegiatan pengadaan tanah khususnya masalah ganti rugi.

Harus didasarkan pada kesepakatan antara pihak yang mempunyai

tanah dan pihak yang memerlukan tanah. pelaksanaannya harus

didasarkan tanpa ada paksaan dan dilakukan dengan itikad baik.

1.2 Asas Keadilan

Dalam pengadaan tanah, asas keadilan sebagai dasar penentuan

besarnya ganti rugi yang harus diberikan kepada pemilik tanah yang

berkaitan dengan tanah yang dicabut atau dilepaskan haknya. Asas

keadilan diterapkan dalam pemberian ganti rugi agar dapat memberikan

sesuatu yang layak kepada mereka yang melepaskan haknya dan tidak

jauh lebih susah daripada sebelumnya. Prinsip ini juga harus mencakup

pihak yang membutuhkan tanah agar dapat tanah sesuai dengan

kebutuhan dan sesuai dengan perencanaan.

23 Rubaie, H. A., Hukum Pengadaan tanah Untuk Kepentingan Umum,Banyu Media Publishing, SurabayaHal 30 - 35

20

1.3 Asas Kemanfaatan

Pada saat tanah dilepaskan haknya, maka prinsipnya

memberikan manfaat bagi pihak yang membutuhkan tanah dan tanah

yang dilepaskan haknya. Sehingga pengadaan tanah untuk kepentingan

umum dapat dilaksanakan sesuai dengan dengan rencana.

1.4 Asas Kepastian Hukum

Pengadaan tanah harus dilakukan sesuai dengan yang diatur oleh

perundang – undangan dimana tiap pihak mengerti mengenai kewajiban

dan haknya. Disamping itu kepastian hukum juga harus jelas membahas

mengenai pemberian ganti rugi terhadap tanah yang dilepaskan dari

haknya. Dan pihak yang membutuhkan tanah juga harus memperoleh

kepastian mengenai kapan dapat mengusahakan tanah tersebut tanpa

ada gangguan dari pihak manapun.

1.5 Asas Musyawarah

Asas ini dilakukan agar dalam pelaksanaan pengadaan tanah.

agar dapat mengetahui apa dan bagaimana penyelesaian yang akan

dilakukan. Musyawarah untuk mufakat, musyawarah menunjuk pada

pembentukan kehendak bersama dalam urusan mengenai kehidupan

bersama dalam masyarakat yang bersangkutan sebagai keseluruhan,

21

sedangkan mufakat menunjuk pada pembentukan kehendak bersama

antara dua orang atau lebih, dimana masing–masing berpangkal dari

perhitungan untuk melindungi kepentingan masing-masing sejauh

mungkin.24. Dalam musyawarah ada unsur yang paling mendasar, yaitu

satunya pendapat antara pihak yang saling membutuhkan. Sementara

hasil dari musyawarah adalah kesepakatan yang disetujui oleh pihak

yang bersangkutan. Pada pengadaan tanah musyawarah dilakukan

untuk menentukan berapa besar ganti rugi yang akan diberikan oleh

pihak yang membutuhkan tanah dan pemilik hak atas tanah. Dalam hal

ini tidak boleh ada unsur penipuan dan pemaksaan atau menyesatkan.

Musyawarah dilakukan berdasarkan perundingan. Perundingan tersebut

dilakukan atas titik yang berbeda antara dua belah pihak. Dalam hal ini

pihak yang bersangkutan harus berada pada posisi tawar yang sama,

karena kalau tidak akan terjadi ketidak seimbangan yang dapat

menimbulkan konflik. Untuk itu perlu adanya kepatutan, dimana

kepatutan dalam hal ini mengatakan bahwa masing–masing pihak tidak

merasa rugi atau dirugikan.

24 Kusnoe,M, Catatan – catatan Terhadap Hukum Adat Dewasa Ini, Airlangga Univ.Press,Surabaya. Hal 45

22

1.6 Asas Keterbukaan

Rencana pengadaan tanah harus dikomunikasikan kepada

masyarakat. Sehingga pada saat pengadaan tanah masyarakat dapat

mengetahui apa yang akan dilakukan atas tanah yang akan mereka

lepaskan kepemilikannya. Besar kecil ganti rugi juga harus

dikomunikasikan agar tidak terjadi selisih paham yang dapat

menimbulkan permasalahan. Informasi yang disampaikan bisa juga

dilakukan dengan cara penyuluhan hukum serta media yang dapat

dijangkau masyarakat.

1.7 Asas Kesetaraan

Dalam asas ini posisi keduabelah pihak adalah sama. Karena

bila kedudukan itu setara maka diharapkan pengadaan tanah bisa

dilaksanakan dengan baik. Karena masing–masing pihak bisa

menyampaikan pendapatnya.

1.8 Asas Minimalisasi Dampak dan Kelangsungan Kesejahteraan

Ekonomi

Manfaat dari asas ini adalah meminimalisasikan efek negatif atau

dampak yang timbul dari pengadaan tanah tersebut. Selain itu juga

untuk meningkatkan taraf hidup masyarakat yang hak atas tanahnya

23

dilepaskan. Jangan sampai menjadi lebih menurun sebelum pengadaan

tanah.

C. Ganti Rugi

Ganti rugi berkaitan erat dengan pengadaan tanah. Karena ganti rugi

berhubungan dengan rasa adil bagi masyarakat yang hak atas tanahnya terkena

dampak dari pengadaan tanah. Meskipun demikian, ganti rugi tidak hanya

dipergunakan pada saat pengadaan tanah saja. Tetapi ada dalam Hukum Perdata,

Hukum Pidana, Hukum Administrasi, Hukum Campuran25

Dalam hukum perdata berkaitan dengan perjanjian. Dalam BW Pasal 1243

– 1246 mengatur masalah ganti rugi. Tetapi harus kasualitas antara ganti rugi dan

ingkar janji (Pasal 1248 BW).26 Ganti rugi dalam perdata berhubungan dengan

wanprestasi dari suatu perjanjian yang mengakibatkan kerugian pada salah satu

pihak. Syarat yang harus dipenuhi kalau perbuatan itu termasuk melawan hukum :

adanya perbuatan (baik berbuat maupun tidak berbuat), adanya kerugian, adanya

kesalahan (schuld).27

25 Gunanegara, Rakyat dan Negara Dalam Pengadaan Tanah Untuk Pembangunan. Penerbit : PT.Tatanusa Jakarta , 2008 Hal: 172 26 Mariam Darus Badrulzaman,Aneka Hukum Bisnis, Edisi Pertama, Alumni. Bandung 1994. Hal : 12. 27 Sri Soedewi Masjchoen Sofwan, Hukum Perdata, Hukum Perutangan, Universitas Gadjah Mad, Yogyakarta. 1975. Hal : 60 - 61

24

Dalam KUHPerdata, tinjauan mengenai ganti rugi meliputi persoalan yang

menyangkut apa yang dimaksud dengan ganti rugi, bilamana ganti rugi itu timbul

dan apa ukuran ganti rugi serta bagaimana pengaturannya. Pasal 1243

KUHPerdata dirumuskan bahwa:

“Penggantian biaya, kerugian dan bunga karena tidak terpenuhinya

suatu perikatan mulai diwajibkan bila debitur, walaupun telah dinyatakan

lalai tetap lalai untuk memenuhi perikatan itu, atau jika sesuatu yang

harus diberitakan atau dilakukannya hanya dapat diberikan atau

dilakukannya dalam waktu yang melampaui tenggang waktu yang telah

ditentukan.”

Dari ketentuan tersebut dapat terlihat bahwa ganti rugi adalah karena tidak

dipenuhinya suatu perikatan, barulah mulai diwajibkan apabila debitur telah lalai

memenuhi perikatannya, tetap melalaikannya atau sesuatu yang harus diberikan

atau dibuatnya hanya dapat diberikan atau dibuat dalam tenggang waktu yang

telah dilampaukannya. Artinya, ganti rugi adalah kerugian yang timbul karena

debitur melakukan wanprestasi, kerugian wajib diganti oleh debitur terhitung

sejak ia dinyatakan lalai.

Ganti rugi menurut KUHPerdata terdiri dari 3 unsur yaitu: biaya, rugi, dan

bunga, kecuali wanprestasi dapat dibuktikan karena adanya overmatch dan tidak

25

ada itikad buruk dari debitur. Ganti rugi yang dapat dituntut penggantiannya

adalah atas rugi yang dideritanya dan keuntungannya yang sedianya harus

dinikmati.

Ganti rugi dalam hukum Pidana terjadi apabila seseorang yang dituduh

dengan tindakan yang tidak dilakukannya hingga menyebabkan kerugian pada

dirinya berhak menuntut ganti kerugian (Pasal 95 ayat (1) KUHAP.28

UU Nomor15 Tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan mengunakan istilah

yang saling bergantian antara imbalan ganti rugi dan pengganti kerugian.

Kemudian UU Nomor15 Tahun 1985 tentang Ketenagalistrikan dicabut dan

digantikan dengan UU Nomor20 Tahun 2002 dan tidak lagi menggenakan istilah

ganti rugi. Tetapi mengganti dengan istilah ganti kerugian dan kompensasi.29

Ganti kerugian hak atas tanah adalah penggantian atas nilai tanah berikut

bangunan, tanaman, dan/atau benda – benda lain yang terkait dengan tanah

sebagai akibat pelepasan atau penyerahan hak atas tanah sebagai akibat pelepasan

atau penyerahan hak atas tanah, sedangkan yang dimaksud dengan kompensasi

adalah pemberian sejumlah uang kepada pemegang hak atas tanah, bangunan,

tanaman, dan/atau benda lain yang terkait dengan tanah tanpa dilakukan pelepasan

atau penyerahan hak atas tanah, bangunan, tanaman, dan/atau benda – benda lain

28 Gunanegara, OpCit hal : 175 29 Ibid, Hal 176

26

yang terkait dengan tanah.30 UU No 3 Tahun 1989 yang digantikan dengan UU

Nomor 36 Tahun 1999 tentang Telekomunikasi juga menggunakan istilah ganti

rugi. Tetapi UU ketenagalistrikan, UU Telekomunikasi dan UU Kesehatan

menggunakan ganti rugi tetapi tidak memiliki / memberikan pengertian ganti rugi.

Penggunaan ganti rugi lebih tegas digunakan dalam Peraturan Pemerintah

No 43 Tahun 1991 Tentang Ganti Rugi dan Tata Cara Pelaksanaannya Pada

Peradilan Tata Usaha Negara. UU Nomor 20 Tahun 1961 tentang Pencabutan Hak

– Hak Atas Tanah dan Benda – Benda Yang Ada Diatasnya yang termasuk dalam

lingkungan hukum administrasi menggunakan istilah ganti kerugian. Tetapi juga

tidak konsisten dalam penggunaannya.

Pengaturan pengadaan tanah untuk pembangunan termasik dalam hukum

campuran.31 Karena mengandung unsur hukum privat dan hukum publik. Dalam

hal ini ganti rugi pun tidak konsisten karena adanya perbedaan dalam pengunaan

istilah dalam peraturan – peraturannya. Dalam peraturannya menggunakan 2

istilah yaitu ganti rugi dan ganti kerugian.

30 UU Nomor 20 Tahun 2002 tentang Ketenagalistrikan, Pasal 1 ayat 33 dan 34 31 Gunanegara, OpCit Hal.184

27

D. Ganti Rugi Dalam Pengadaan Tanah

Dalam setiap pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan hampis

selalu muncul rasa tidak puas, di samping tidak berdaya, pada masyarakat yang

hak atas tanahnya terkena proyek. Masalah ganti rugi merupakan isu sentral yang

paling rumit penanganannya dalam upaya pengadaan tanah oleh pemerintah

dengan memanfaatkan tanah-tanah hak.

Namun berkaitan dengan fungsi sosial hak atas tanah yang bermakna

yaitu bahwa hak atas tanah harus digunakan sesuai dengan sifat dan tujuan hak-

nya, sehingga bermanfaat bagi si pemegang hak dan bagi masyarakat, juga berarti

bahwa harus ada keseimbangan antara kepentingan perseorangan dengan

kepentingan umum, dan bahwa kepentingan perseorangan itu diakui dan

dihormati dalam rangka pelaksanaan kepentingan masyarakat secara keseluruhan.

Ganti rugi adalah upaya untuk mewujudkan penghormatan kepada hak –

hak dan kepentingan perseorangan yang telah dikorbankan untuk kepentingan

umum.