xiv

DAFTAR ISI

HALAMAN SAMPUL DEPAN

HALAMAN SAMPUL DALAM

HALAMAN PERSYARATAN GELAR MAGISTER .............................................. ii

LEMBAR PENGESAHAN ........................................................................................ iii

PENETAPAN PANITIA PENGUJI TESIS ................................................................ iv

SURAT PERNYATAAN BEBAS PLAGIAT ............................................................ v

UCAPAN TERIMAKASIH......................................................................................... vi

ABSTRAK .................................................................................................................. ix

ABSTRACT ................................................................................................................ x

RINGKASAN .............................................................................................................. xi

DAFTAR ISI ............................................................................................................... xiv

DAFTAR TABEL ....................................................................................................... xvii

Bab I Pendahuluan .................................................................................................... 1

1.1. Latar Belakang Masalah .......................................................................... 1

1.2. Rumusan Masalah .................................................................................... 12

1.3. Ruang Lingkup Masalah ......................................................................... 12

1.4. Tujuan Penelitian ..................................................................................... 13

1.4.1. Tujuan Umum ................................................................................. 13

1.4.2. Tujuan Khusus ................................................................................ 13

1.5. Manfaat Peneltian ..................................................................................... 13

xv

1.5.1. Manfaat Teoritis .............................................................................. 13

1.5.2. Manfaat Praktis ............................................................................... 14

1.6 Orisinalitas Penelitian ............................................................................. 14

1.7. Landasan Teoritis .................................................................................. 17

1.8. Metode Penelitian ................................................................................... 44

1.8.1. Jenis Penelitian ................................................................................ 45

1.8.2. Jenis Pendekatan ............................................................................ 45

1.8.3 Sumber Bahan Hukum .................................................................... 46

1.8.4 Teknik Pengumpulan Bahan Hukum ............................................. 48

1.8.5 Teknik Analisis ................................................................................ 48

Bab II. Tinjauan Umum ........................................................................................... 50

2.1 Tinjauan Tentang Lembaga Perwakilan Rakyat ........................................ 50

2.1.1 Sistem Perwakilan Unikameral ....................................................... 53

2.1.2 Sistem Perwakilan Bikameral .......................................................... 54

2.1.3 Sistem Perwakilan Trikameral ........................................................ 57

2.2. Karakteristik Sistem Perwakilan Bikameral............................................. 59

2.3. Fungsi Lembaga Perwakilan Rakyat ........................................................ 71

2.4. Tinjauan Tentang Sistem Ketatanegaraan Indonesia ............................... 79

2.5. Hubungan Sistem Ketatanegaraan Dengan Pilihan Sistem Perwakilan

Dalam Suatu Negara .............................................................................. 89

2.5.1 Sistem Pemerintahan dan Pilihan Sistem Perwakilan ..................... 89

2.5.2 Bentuk Negara dan Pilihan Sistem Perwakilan ............................... 91

xvi

2.6. Model Sistem Perwakilan Bikameral di Beberapa Negara ...................... 95

2.6.1 Lembaga Perwakilan Filipina .......................................................... 96

2.6.2 Lembaga Perwakilan Afrika Selatan ............................................... 100

2.6.3 Lembaga Perwakilan Republik Kolombia ...................................... 104

BAB III. Struktur Lembaga Perwakilan Rakyat Indonesia .................................. 110

3.1 Lembaga Perwakilan Rakyat Dalam UUD NRI 1945 .............................. 110

3.2 Bentuk Sistem Lembaga Perwakilan Rakyat di Indonesia ....................... 136

3.3 Perbandingan Struktur Lembaga Perwakilan Indonesia Dengan Struktur

Lembaga Perwakilan Negara Lain ............................................................ 160

BAB IV. Fungsi Lembaga Perwakilan Rakyat Indonesia ..................................... 175

4.1 Fungsi MPR DPR dan DPD Dalam UUD NRI Tahun 1945...................... 175

4.2 Fungsi Legislasi Dalam Lembaga Perwakilan Rakyat Indonesia ............ 184

4.3 Perbandingan Fungsi Lembaga Perwakilan Indonesia dengan Fungsi

Lembaga Perwakilan Negara lain ........................................................... 208

BAB V. Penutup. ...................................................................................................... 244

5.1 Kesimpulan................................................................................................. 244

5.2 Saran .......................................................................................................... 245

Daftar Pustaka ........................................................................................................... 247

xvii

DAFTAR TABEL

Tabel 1 : Perbandingan Struktur Lembaga Perwakilan Indonesia, Filipina, Afrika

Selatan, dan Kolombia ............................................................................... 170

Tabel 2 : Perbandingan Kewenangan MPR Indonesia, Parliament Afrika Selatan,

Congress Filipina, dan Congress Kolombia ................................................ 229

Tabel 3 : Perbandingan Kewenangan Kamar Pertama dari Negara Indonesia,

Afrika, Selatan, Filipina, dan Kolombia ..................................................... 230

Tabel 4 : Perbandingan Kewenangan Kamar Kedua dari Negara Indonesia, Afrika,

Selatan, Filipina, dan Kolombia .................................................................. 231

xviii

ABSTRAK

Penelitian dalam tesis ini mengambil judul Sistem Perwakilan BikameralDalam Kaitan Dengan Sistem Ketatanegaraan Indonesia, dengan dua permasalahanyang berkaitan dengan struktur lembaga perwakilan rakyat dalam sistemketatanegaraan Republik Indonesia, dan mengenai fungsi lembaga perwakilan rakyatdalam sistem ketatanegaraan Republik Indonesia. Permasalahan pertama membahasmengenai struktur lembaga perwakilan rakyat Indonesia setelah perubahan UUD NRITahun 1945, dibahas mengenai apakah bentuk sistem perwakilan yang dianut olehIndonesia, kemudian permasalahan kedua membahas fungsi lembaga perwakilanrakyat di Indonesia terutama apabila dikaitkan dengan fungsi legislasi dan mekanismechecks and balances dalam lembaga perwakilan Indonesia.

Untuk menganalisis dua permasalahan yang dikemukakan maka metodepenelitian yang digunakan adalah jenis penelitian hukum normatif denganmenggunakan pendekatan perundang-undangan, pendekatan historis, pendekatanperbandingan, dan pendekatan konseptual.

Berdasarkan analisis maka diperoleh hasil penelitian yaitu struktur lembagaperwakilan Indonesia terdiri dari tiga lembaga yaitu MPR DPR dan DPD, namunmodel sistem perwakilan yang digunakan adalah bikameral, kemudian terkait denganfungsi lembaga perwakilan rakyat didapatkan hasil bahwa meskipun sistemperwakilan yang digunakan adalah bikameral namun ternyata fungsi yang dimilikioleh DPD ternyata tidak mampu untuk mengimbangi fungsi yang dimiliki oleh DPRsebagai dua lembaga perwakilan yang sama-sama dipilih langsung oleh rakyat dalamsistem perwakilan bikameral Indonesia, sehingga DPD sebagai sebuah lembagaperwakilan tidak mampu dalam menjalankan perannya sebagai lembaga perwakilanuntuk menciptakan mekanisme checks and balances dalam sistem perwakilanIndonesia

Kata Kunci : Lembaga Perwakilan Rakyat, Sistem Perwakilan, Fungsi LembagaPerwakilan

xix

ABSTRACT

The research in this thesis took the title Bicameral Representative System InRelation To The Indonesian State System, with two problems related to the structureof representative institutions in the constitutional system of the Republic ofIndonesia, and the function of representative institutions in the constitutional systemof the Republic of Indonesia. The first problem related to the structure ofrepresentative institutions after the amendment of the UUD NRI 1945, discussedabout what the models of representatives system adopted by Indonesia, then thesecond problem is discusses the function of the representative institutions, especiallyabout the legislation function and checks and balances mechanism.

Those Problems are studied by using a method of normative legal researchwith statute approach, historical approach, comparative approach, and conceptualapproach.

The results of the research indicated although that the representativesinstitutions composed by three institutions, MPR DPR and DPD, but the models ofrepresentatives system is bicameral, then the function of the representativeinstitutions representatives system is bicameral, but the DPD’s functions was notequal with the function of the DPR as the two representatives institutions who areboth directly elected by the people in Indonesian representatives system, theconsequence is DPD as a representative institution is not able to perform their roleas a representative institution to create a checks and balances mechanism in theIndonesian representation system

Keywords : Representatives Institutions, Representatives System, Functions OfRepresentatives System

1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Masalah

Suatu negara disebut sebagai negara demokrasi apabila negara yang

bersangkutan menerapkan prinsip kedaulatan rakyat dalam penyelenggaraan

pemerintahannya, mulai dari pelembagaan sampai dengan sistem pemerintahan yang

digunakan. Demokrasi pada umumnya yang dipraktekan sekarang adalah apa yang

dinamakan indirect democracy, suatu demokrasi dimana pelaksanaan kedaulatan

rakyat tidak dilaksanakan oleh rakyat secara langsung melainkan melalui lembaga

perwakilan rakyat. 1

Mengenai prinsip kedaulatan rakyat, hasil amandemen Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (selanjutnya disebut UUD NRI Tahun

1945). telah meniadakan kedudukan Majelis Permusyawaratan Rakyat (selanjutnya

disebut MPR) sebagai lembaga tertinggi yang melaksanakan kedaulatan rakyat.

Ketentuan UUD NRI Tahun 1945 sebelum perubahan dalam Pasal 1 ayat (2) yang

menyebutkan “Kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh

Majelis Permusyawaratan Rakyat”, telah dirubah dalam UUD NRI Tahun 1945 pasca

1 Eddy Purnama, 2007, Negara Kedaulatan Rakyat, Nusamedia, Bandung, h.1

2

amandemen dalam Pasal 1 ayat (2) dengan ketentuan sebagai berikut “Kedaulatan

berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”2

Keberadaan MPR sebagai lembaga negara masih menimbulkan

permasalahan yaitu ditinjau dari susunan keanggotaan MPR pasca amandemen UUD

NRI Tahun 1945 tersebut mengindikasikan bahwa sistem perwakilan Indonesia akan

didesain menjadi perwakilan bikameral. Walaupun demikian, hal ini masih

menimbulkan perdebatan apakah sistem perwakilan Indonesia saat ini adalah

bikameral ataukah trikameral. Hal ini tidak terlepas dari eksistensi MPR yang masih

diberikan beberapa kewenangan tersendiri dengan komposisi keanggotaannya yang

menurut UUD NRI Tahun 1945 Pasal 2 ayat (1) terdiri dari anggota Dewan

Perwakilan Rakyat (selanjutnya disebut DPR) dan anggota Dewan Perwakilan

Daerah (selanjutnya disebut DPD) bukan terdiri dari DPR dan DPD secara

kelembagaan, sehingga akan sangat sulit untuk tidak mengatakan bahwa MPR adalah

lembaga yang berdiri sendiri selain DPR dan DPD.3

Pembentukan DPD sendiri pasca amandemen UUD NRI Tahun 1945

didasarkan dari pemikiran untuk mengefektifkan keberadaan utusan golongan dan

utusan daerah inilah kemudian komposisi struktur MPR pasca amandemen

meniadakan kedua utusan tersebut dan menggantinya dengan DPD. Sehingga, saat ini

2 John Pieris dan Aryanthi Baramuli Putri, 2006, Dewan Perwakilan Daerah RepublikIndonesia Studi, Analisis, Kritik dan Solusi Kajian Hukum dan Politik, Pelangi Cendekia, Jakarta, h.26

3 Jamaludin Ghafur, 2007, Penguatan DPD Melalui Amandemen Ulang Lembaga MPR, JurnalHukum, Vol 14. No 3, Departemen Kajian PSHK FH UII, Yogyakarta, h.398 tersedia dihttp://journal.uii.ac.id/index.php/jurnal-fakultas- hukum/article/view/1079/1817, akses tanggal 28 Juli2015

3

struktur MPR hanya terdiri dari anggota DPR yang merepresentasikan kepentingan

rakyat secara umum yang biasa kita kenal dengan sebutan prinsip ‘political

representation’ dan anggota DPD sebagai penampung aspirasi daerah yang

merupakan cermin prinsip ‘regional representation’.

Penghapusan utusan golongan tersebut menurut Bagir Manan,4 lebih didorong

oleh kepentingan pragmatik daripada konseptual. Pertama, tidak mudah menentukan

golongan yang diwakili. Kedua, cara pengisiannya mudah menimbulkan kolusi

politik antara golongan yang diangkat dengan yang mengangkat. Perubahan sistem

utusan golongan daerah dimaksudkan agar lebih demokratik dan meningkatkan keikut

sertaan daerah dalam penyelenggaraan sehari-hari praktik negara dan pemerintahan,

disamping sebagai forum memperjuangkan kepentingan daerah.

Hasil Kajian Komisi Konstitusi tentang perubahan UUD NRI Tahun 1945,

menegaskan bahwa keberadaan DPD dalam struktur ketatanegaraan Indonesia itu

antara lain dimaksudkan untuk:

a. Memperkuat ikatan daerah dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia dan

memperkuat persatuan seluruh daerah.

b. Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah dalam

perancangan kebijakan nasional berkaitan dengan negara dan daerah;

4 Bagir Manan, 2005, DPR, DPD dan MPR dalam UUD 1945 Baru, FH UII Press, Yogyakartah.. 81

4

c. Mempercepat proses demokrasi, pembangunan dan kemajuan daerah secara serasi

dan seimbang.5

Kehadiran DPD diharapkan mampu sebagai penyeimbang DPR, ini

dikarenakan DPD dan DPR sangat identik dengan sistem perwakilan bikameral. Pada

negara-negara lain yang terdiri atas dua kamar atau majelis, majelis yang anggotanya

dipilih dan mewakili rakyat yang berdasarkan jumlah penduduk secara generik

disebut majelis pertama atau majelis rendah, dan disebut juga sebagai House of

Representatives. Majelis yang anggotanya dipilih atau diangkat dengan dasar lain

(bukan jumlah penduduk) atau mewakili wilayah, disebut sebagai majelis kedua atau

majelis tinggi disebut sebagai Senate.6

Contoh negara yang menggunakan sistem dua kamar yaitu: Amerika Serikat,

Senate yang merupakan perwakilan dari negara bagian dan House of Representatives

yang merepresentasikan jumlah penduduk. Kemudian Inggris, House of Lords yang

diangkat berdasarkan keturunan atau berasal dari golongan bangsawan dan House of

Commons yang merupakan wakil dari pemilihan yang dilakukan secara demokratis

Selain terdiri dari dua kamar seperti yang diuraikan di atas, bikameralisme

juga menuntut adanya keseimbangan kewenangan diantara keduanya. Keberadaan

masing-masing kamar berfungsi sebagai penyeimbang satu sama lain yang saling

melakukan fungsi kontrol atau checks and balances. Sehingga lazimnya tidak ada

5 John Pieris dan Aryanthi Baramuli, Op.Cit, h. 416 Ginandjar Kartasasmita, 2006, Bikameralisme Di Indonesia, h, 2-3 tersedia di

www.ginandjar.com/.../BikameralismediIndonesia.pdf, akses tanggal 19 Agustus 2015

5

salah satu kamar yang kemudian menjadi subordinat bagi kamar yang lain karena

masing-masing mempunyai kewenangan yang seimbang.7

Dalam awal proses pembentukannya, Utusan Daerah yang merupakan

embrio dari DPD, dirancang untuk dipilih melalui pemilihan umum bersama-sama

dengan DPR. Dalam Risalah rapat Panitia Ad Hoc III (selanjutnya disingkat PAH III)

tanggal 6 Oktober 1999, Fraksi Utusan Golongan menyampaikan pendapatnya seperti

berikut ini :

“Mungkin akan lebih sehat praktiknya nanti kalau ada dua kamar di MPR,yaitu MPR dengan anggota dari DPR dan MPR dengan anggota dari utusanDaerah, sehingga Utusan Daerah betul-betul dapat mewakili aspirasidaerahnya”8

Pada waktu itu Fraksi Utusan Golongan belum dapat membayangkan ke depan sistem

perwakilannya, tetapi masalah sistem dua kamar dengan sebutan bikameral sudah

disinggung oleh Fraksi Utusan Golongan di PAH III, tetapi belum menarik perhatian

anggota PAH III lainnya. Dalam proses tersebut juga diusulkan agar istilah Utusan

Daerah tidak lagi digunakan, sebab pengertian “utusan” adalah diutus. Padahal yang

diinginkan adalah perwakilan daerah yang dipilih langsung seperti halnya DPR.9

Tim Ahli Bidang Politik dalam penyusunan amandemen UUD NRI Tahun

1945, menyatakan terdapat dua alasan fundamental pembentukan sistem perwakilan

bikameral, Pertama penciptaan mekanisme checks and balances dalam lembaga

perwakilan, guna menghindari kesewenang-wenangan dari salah satu lembaga, dan

7 Jamaludin Ghafur, Op.Cit, h.4018 Valina Singka Subekti, 2008, Menyusun Konstitusi Transisi, PT Raja Grafindo Persada,

Jakarta, h. 2109 Ibid, h. 211-212

6

monopoli pembuatan suatu Undang-Undang (selanjutnya disebut UU). Kedua,

meningkatkan derajat keterwakilan, terutama dalam konteks distribusi penduduk yang

tak merata antar wilayah dan tajamnya pembilahan sosial dalam masyarakat seperti

yang dialami Indonesia. 10

Memasuki proses pembahasan dalam Rapat Panitia Ad Hoc I (selanjutnya

disebut PAH I) MPR, dukungan untuk mengadaptasi sistem perwakilan bikameral

muncul dari Fraksi Partai Golkar yang menginginkan DPD memiliki posisi dan

kewenangan sama dengan DPR, sementara Fraksi lainnya ingin memberikan

kewenangan legislasi yang terbatas sebagai sebuah lembaga. Theo L Sambuaga

dalam rapat PAH I tanggal 22 Mei 2000 sebagaimana dikutip oleh Valina Subekti

mengatakan sebagai berikut :

“DPR dipilih berdasarkan proporsi jumlah penduduk sedangkan DPD dipilihdari setiap provinsi dengan jumlah anggota yang sama. DPR dan DPDsecara bersama-sama melakukan fungsi legislasi dan fungsi pengawasan dimana Rancangan Undang-Undang (selanjutnya disebut RUU) hanyadiajukan setelah mendapat persetujuan kedua lembaga tersebut. Dengansistem perwakilan dua kamar (bikameral) sebagaimana diusulkan diharapkanpenyelenggaraan kehidupan bernegara akan terselenggara lebih demokratisdan checks and balances lebih terjamin.” 11

Dalam pembahasan pembentukan perwakilan bikameral itu sendiri mendapat

tentangan dari PAH I, gagasan tim ahli yang cenderung mengadopsi tipe perwakilan

bikameral kuat (strong bicameralism), misalnya oleh ketua PAH I, Jacob Tobing,

10 Robert Endi Jaweng, dkk, 2006, Mengenal DPD RI Sebuah Gambaran Awal, Institute ForLocal Development, Jakarta, h. 70

11 Valina Singka Subekti, Op.Cit, h. 215

7

yang menganggap hanya cocok untuk konteks negara federal. Sementara dalam

bentuk negara kesatuan, pilihannya adalah tipe perwakilan bikameral lemah

Berbagai kekhawatiran menyangkut posisi DPR yang bisa terancam oleh

kehadiran DPD atau kekhawatiran yang dilandasi oleh paham negara kesatuan

mengemuka cukup kuat. Sikap konservatif penyusun amandemen UUD NRI Tahun

1945 ini terkesan kuat muncul dari kurangnya pemahaman konseptual dan komparatif

mereka terhadap gagasan dan praktek bikameralisme.12

Sistem perwakilan bikameral memang biasanya identik dengan bentuk

negara federal yang memerlukan dua kamar untuk melindungi formula federasi itu

sendiri. Tetapi dalam perkembangannya, bersamaan dengan terjadinya

kecenderungan tuntutan kearah desentralisasi kekuasaan dalam bentuk negara

kesatuan, sistem bikameral juga dipraktekan di banyak negara kesatuan. oleh karena

itu bikameralisme memang tidak dapat lagi diidentikan dengan federalisme. 13

Negara kesatuan dengan sistem bikameral pada substansinya

menggambarkan kebutuhan untuk memperimbangkan keterwakilan kelompok-

kelompok masyarakat dan daerah yang secara langsung kurang terepresentasikan

dalam majelis rendah. Kenyataan ini merupakan satu dari beberapa keuntungan atau

kelebihan perwakilan bikameral yaitu : 14

12 Ibid, h.7113 Agus Haryadi,dkk 2006, Bikameral Bukan Federal, Kelompok DPD di MPR RI, Jakarta, h.

xiv14 Mohamad Fajrul Falaakh, 2008, Gagasan Amandemen UUD 1945 Suatu Rekomendasi,

Komisi Hukum Nasional RI, Jakarta, h. 226

8

a. mempunyai kapasitas untuk mewakili kelompok-kelompok yang beragam (etnis,

daerah)

b. mempunyai peluang untuk mengawasi atau bahkan mencegah legislasi yang

sewenang-wenang oleh kamar lainnya

c. bersama-sama dengan majelis rendah dapat memperkuat fungsi pengawasan

terhadap eksekutif.

Selain itu Indonesia adalah sebuah negara demokrasi yang plural terdiri dari

berbagai macam suku, agama, dan kebudayaan yang beraneka ragam, bentuk negara

federal atau kesatuan tidak menetukan mengenai sistem perwakilan yang cocok

digunakan oleh Indonesia. Melainkan berdasarkan jenis demokrasinya yaitu

demokrasi mayoritas atau demokrasi konsensus, seperti yang dikemukakan oleh

Arend Lijphart sebagaimana dikutip oleh Muchammad Ali Safa’at :

“The pure majoritarian model calls for the concentration of legislativepower in single chamber; the pure concensus model is characterized by abicameral legislature in which power is divided equally between twodifferently constituted chambers.” 15

Kaitannya dengan fungsi legislasi DPD sebagai kamar kedua dalam sistem

perwakilan Indonesia, dalam Pasal 22 D ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang

mengatur tentang DPD dikatakan bahwa :

“DPD dapat mengajukan kepada DPR RUU yang berkaitan dengan otonomidaerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran sertapenggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber dayaekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusatdan daerah;”

15 Muchamad Ali Safa’at, 2010, Parlemen Bikameral, UB Press, Malang, h. 10

9

Dalam UUD NRI Tahun 1945, pembentukan Undang-Undang dilakukan oleh

DPR bersama Presiden, yaitu menurut ketentuan Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun

1945 yang menentukan bahwa, DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-

Undang. Ayat (2) Pasal 20 tersebut menentukan bahwa Rancangan Undang-Undang

dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

Jadi jelas bahwa berdasarkan Pasal 20 ayat (1) dan (2) UUD NRI Tahun 1945

yang mempunyai kekuasaan membentuk Undang-Undang itu adalah Dewan

Perwakilan Rakyat, dari ketentuan ini jelas pula bahwa lembaga pembentuk Undang-

Undang itu adalah Dewan Perwakilan Rakyat. Namun demikian dalam proses

pembentukannya rancangan Undang-Undang tersebut dibahas oleh Dewan

Perwakilan Rakyat dan Presiden untuk mencapai persetujuan bersama.16

Ketentuan Pasal 22 D UUD NRI Tahun 1945 yang mengatur kewenangan

DPD mengandung norma kabur, ini disebabkan adanya kata “dapat” dalam rumusan

Pasal 22D ayat (1). Kata “dapat” dalam Pasal 22 D ayat (1) tersebut berdasarkan

teori penormaan dikategorikan sebagai konsep kabur (blanket norm), yang menurut J.

J. H. Bruggink,17 pengertian yang kabur adalah pengertian yang isinya tidak dapat

didefinisikan secara persis, sehingga lingkupnya tidak jelas.

16 Rahimullah, 2006, Hukum Tata Negara Ilmu Perundang-undangan, PT Gramedia, Jakarta, h.37

17 Arief Sidartha, 2011, Refleksi Tentang Hukum, Citra Aditya Bakti, Bandung, h. 61

10

Rumusan Pasal 22 D ayat (1) tersebut menyebabkan DPD sebagai pembentuk

UU, dengan kewenangan dan objek pengaturan yang terbatas. Kata “dapat” tersebut

menyebabkan kewenangan DPD bersifat fakultatif bukan kewajiban seperti DPR.

Kata “dapat” yang dipergunakan dalam ayat (1) tersebut juga berarti bahwa di

samping DPD, Pemerintah/Presiden pun dapat mengajukan RUU yang berkaitan

dengan otonomi daerah. Obyek pengaturan RUU yang dibuat DPD memang hanya

sebatas masalah yang berkaitan dengan otonomi daerah.

Kewenangan untuk menyampaikan RUU yang diajukan DPD dimaksud

ternyata tidak menyertakan kewenangan kepada DPD guna turut memberikan

persetujuan bersama dengan DPR dan Presiden, sebagaimana dimaksud Pasal 20 ayat

(2) UUD NRI Tahun 1945. DPR tetap memegang kekuasaan membentuk Undang-

Undang, menurut Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945.

Dalam rumusan Pasal 22 D UUD NRI Tahun 1945 tersebut terlihat jelas

bahwa konstitusi sangat membatasi kewenangan DPD, sehingga kewenangannya

sangat terbatas dan sangat lemah, kewenangan DPD hanya berkisar pada usulan

dalam Rancangan Undang-Undang itupun hanya dalam permasalahan otonomi

daerah. Sementara itu peran DPR sangat kuat, hal ini berbeda dengan sistem

bikameral di negara-negara demokrasi yang menganut sistem Presidensial seperti

halnya sistem dua kamar yang dianut oleh Konstitusi Filipina yang mengatur posisi

senat dan house of representative, yang sama-sama kuat.18

18 Miki Pirmansyah, 2014, Eksistensi Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Bikameral DiIndonesia, h. 166 tersedia di https://www.academia.edu/10970305/ EKSISTENSI

11

Menurut Andrew S. Ellis dalam Reni Dwi Purnomowati, ada dua alasan

mengapa para penyusun konsitusi memilih sistem bikameral. Alasan pertama adalah

untuk membangun sebuah mekanisme pengawasan dan keseimbangan (checks and

balances) serta yang kedua adalah untuk menampung kepentingan tertentu yang

mungkin tidak dapat diwakili sepenuhnya oleh majelis pertama.19

Sehingga pembentukan lembaga DPD sebagai kamar kedua yang bertujuan

membangun sebuah mekanisme pengawasan dan keseimbangan (checks and

balances) serta untuk membentuk perwakilan yang dapat menampung kepentingan

tertentu yang biasanya tidak cukup terwakili oleh majelis pertama. tidak dapat

terwujud karena lemahnya kewenanangan DPD. Secara khusus, bikameralisme telah

digunakan untuk menjamin perwakilan yang memadai untuk daerah-daerah di dalam

lembaga legislatif, berdasarkan hal tersebut terlihat DPD tidak mampu untuk

memenuhi tujuan sebagaimana alasan dibentuknya majelis atau kamar kedua.

Berdasarkan latar belakang tersebut maka penulis buatlah sebuah kajian Tesis

dengan judul “SISTEM PERWAKILAN BIKAMERAL DALAM KAITAN

DENGAN SISTEM KETATANEGARAAN INDONESIA”

_DEWAN_PERWAKILAN_DAERAH_DALAM_SISTEM_BIKAMERAL_DI_INDONESIA_MIKI_PIRMANSYAH, akses tanggal 17 September 2015

19 Reni Dwi Purnomowati, 2005, Implementasi Sistem Bikameral dalam Parlemen Indonesia,PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, h. 16

12

1.2. Rumusan Masalah

Berdasarkan pemaparan latar belakang di atas, maka dapat dirumuskan

permasalahan sebagai berikut :

a. Bagaimanakah struktur lembaga perwakilan rakyat dalam sistem ketatanegaraan

Republik Indonesia?

b. Bagaimanakah fungsi lembaga perwakilan rakyat dalam sistem ketatanegaraan

Republik Indonesia ?

1.3. Ruang Lingkup Masalah

Di dalam penulisan ilmiah perlu kiranya ditentukan secara tegas mengenai

batasan materi yang akan diuraikan. Hal ini perlu dilakukan untuk mencegah agar

materi atau isi uraian tidak menyimpang dari pokok-pokok permasalahan sehingga

pembahasannya dapat terarah dan diuraikan secara sistematis. Adapun kajian yang

diteliti adalah bagaimana struktur dan fungsi lembaga perwakilan rakyat dalam sistem

ketatanegaraan Republik Indonesia.

Lingkup pembahasannya yaitu, pada pembahasan pertama akan dibahas

mengenai struktur lembaga perwakilan Indonesia pasca perubahan UUD NRI Tahun

1945, yang akan membahas mengenai model sistem perwakilan yang digunakan serta

dibahas pula mengenai perbandingan struktur lembaga perwakilan dengan negara

lain. Pada pembahasan kedua akan membahas fungsi lembaga perwakilan rakyat

dalam sistem ketatanegaraan Indonesia pasca perubahan UUD NRI Tahun 1945 dan

13

membandingkan fungsi lembaga perwakilan rakyat Indonesia dengan negara

Kesatuan dengan sistem pemerintahan Presidensial yang menganut sistem bikameral

1.4. Tujuan Penelitian

a. Tujuan Umum

Secara umum penelitian dengan dua permasalahan diatas, adalah bertujuan

untuk mengembangkan ilmu hukum atau menambah khasanah pengetahuan dibidang

Hukum Tata Negara yang berkaitan dengan Bentuk sistem perwakilan bikameral

yang dipraktekan dalam negara kesatuan dengan sistem pemerintahan Presidensial.

b. Tujuan Khusus

Tujuan khusus penelitian tesis ini adalah ingin meneliti dan menganalisis hal- hal

yang berhubungan dengan antara lain :

a. Untuk menganalisis struktur lembaga perwakilan rakyat dalam sistem

ketatanegaraan Republik Indonesia.

b. Untuk menganalisis fungsi lembaga perwakilan rakyat dalam sistem

ketatanegaraan Republik Indonesia

1.5 Manfaat Penelitian

a. Manfaat Teoritis

Manfaat teoritis yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah memberi

masukan yang dirasa bermanfaat guna pengembangan studi hukum ketatanegaraan,

14

khususnya mengenai sistem perwakilan bikameral dalam negara kesatuan dengan

sistem Pemerintahan Presidensial.

b. Manfaat Praktis

Manfaat Praktis penelitian ini tidak hanya ditujukan kepada penulis sendiri,

tetapi juga kepada institusi dan masyarakat, khususnya mahasiswa fakultas hukum

dalam mempelajari hukum ketatanegaraan sehingga mampu lebih peka terhadap

masalah-masalah ketatanegaraan yang terjadi dan mampu menganalisisnya guna

memberikan masukan pendapat bagi permasalahan tersebut. Bagi institusi, penelitian

ini bermanfaat guna memberikan sumbangan bagi pengembangan studi di bidang

Hukum Tata Negara, khususnya yang terkait dengan bagaimana Struktur dan Fungsi

lembaga perwakilan Indonesia jika diperbandingkan dengan Negara kesatuan dengan

sistem pemerintahan Presidensial yang menganut sistem bikameral. Bagi penulis

sendiri, penelitian ini dirasa bermanfaat membantu penulis dalam memahami

bagaimana struktur dan fungsi lembaga perwakilan Indonesia. Sedangkan bagi

masyarakat, penelitian ini diharapkan mampu memberikan manfaat sebagai masukan

pengetahuan berkaitan dengan fungsi legislasi dalam sistem perwakilan Indonesia

sebagaimana yang telah diatur dalam UUD NRI Tahun 1945.

1.6 Orisinalitas Penelitian

Penelitian dalam bidang ilmu hukum yang diajukan penulis merupakan hasil

dari gagasan dan pemikian dari penulis sendiri, berdasarkan adanya amandemen

terhadap UUD NRI Tahun 1945 yang menghasilkan sebuah lembaga baru yang

15

bernama Dewan Perwakilan Daerah, akan dibahas mengenai struktur lembaga

perwakilan Indonesia, bagaimana kedudukan MPR DPR dan DPD pasca perubahan

UUD NRI Tahun 1945 dan bagaimana bentuk atau model sistem perwakilan

Indonesia. Selain itu akan dibahas menganai fungsi-fungsi lembaga perwakilan rakyat

di Indonesia, juga akan memperbandingkan dengan lembaga perwakilan lain yang

berbentuk kesatuan,

Penelitian tesis ini akan dilakukan penulis melalui penelusuran bahan

hukum, baik berupa peraturan perundangan maupun literatur hukum yang terkait

dengan permasalahan yang akan dikaji dalam penelitian ini. Bahan hukum tersebut

selanjutnya dikumpulkan dan dianalisis secara mandiri berdasarkan beberapa

landasan teoritis yang dipergunakan dalam penelitian ini. Namun penulis menyadari

bahwa terdapat beberapa tulisan ilmiah lain yang memiliki bahasan hampir sama

dengan penelitian ini yaitu berkaitan dengan Sistem Perwakilan Bikameral dalam

kaitannya Sistem Ketatanegaraan Indonesia , antara lain :

1. Judul Penelitian : Urgensi Penguatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah

RI dalam Sistem Checks and Balances Dengan Dewan Perwakilan Rakyat

Penulis : Achmad Syukron Jazuly, Universitas Gadjah Mada, Tahun 2012

Hal yang dikaji :

Bagaimanakah sebenarnya posisi konstitusional DPD dalam UUD NRI Tahun

1945 pasca amandemen?

16

Apa urgensi penguatan fungsi Dewan Perwakilan Daerah RI dalam sistem

ketatanegaraan Indonesia?

Bagaimanakah langkah-langkah penguatan kapasitas dan fungsi legislasi

DPD ?

2. Judul Penelitian : Sistem Kameralisme Dalam Parlemen Indonesia (Kajian

Hukum Normatif Terhadap Kedudukan DPD RI)

Penulis : Permai Yudi, Universitas Sumatera Utara, Tahun, 2012

Hal yang dikaji :

Apa yang menjadi latar belakang lahirnya kameralisme dalam Parlemen suatu

negara?

Bagaimana pelaksanaan sistem bikameral dalam sejarah ketatanegaraan Republik

Indonesia?

Bagaimana kedudukan dan peranan DPD dalam pelaksanaan Check and

Balances ?

3. Judul Penelitian : Dewan Perwakilan Daerah Dalam Sistem Keparlemenan Di

Indonesia: Perdebatan Proses Pembentukan DPD Dalam Rapat Panitia Ad Hoc I

Dalam Sidang Tahunan MPR 2001

Penulis : Indra Pahlavi, Universitas Indonesia, Tahun 2004

17

Hal yang dikaji :

Bagaimana perdebatan proses pembentukan DPD dalam rapat Panitia Ad Hoc

I Dalam Sidang Tahunan MPR 2001 sehingga menghasilkan DPD yang

Iemah?

Perbedaan tesis ini dengan tulisan-tulisan yang dipaparkan di atas terletak

pada fokus kajiannya, dimana kajian dalam tesis ini berkaitan dengan Struktur dan

Fungsi lembaga perwakilan Indonesia, yang pertama akan membahas bagaimana

model lembaga perwakilan Indonesia pasca perubahan UUD NRI 1945, serta

bagaimana fungsi-fungsi dalam sistem perwakilan bikameral Indonesia. Kemudian

diperbandingkan dengan negara lain yang berbentuk kesatuan yang menganut sistem

bikameral dua masalah yang dikaji dalam tesis ini tidak dibahas dalam tulisan-tulisan

lainnya, sehingga tulisan ini murni merupakan hasil pemikiran dan gagasan dari

penulis sendiri.

1.7. Landasan Teoritis

1.7.1 Teori Negara Hukum

Negara hukum merupakan suatu konsep yang lahir dari adanya pertentangan

terhadap kekuasaan raja yang tirani dan cenderung totaliter. Dalam negara hukum

kekuasaan negara dan politik bukanlah tidak terbatas (tidak absolut), sehingga perlu

dilakukan pembatasan-pembatasan terhadap kewenangan dan kekuasaan negara dan

politik tersebut. Hal ini semata-mata bertujuan untuk menghindari timbulnya

kesewenang-wenangan dari pihak penguasa. Pembatasan terhadap kekuasaan negara

18

dan politik dilakukan dengan jelas dan tidak dapat dilanggar oleh siapa pun. Oleh

karena itu dalam suatu negara hukum, hukum akan memainkan peranan yang penting,

serta berada di atas kekuasaan negara dan politik yang menimbulkan munculnya

istilah pemerintah di bawah hukum (goverment under the law).20

Penegasan Negara Indonesia sebagai negara hukum yang selama ini telah

diatur dalam penjelasan UUD NRI Tahun 1945 sebelum perubahan, kemudian lebih

lanjut tertuang dalam UUD NRI Tahun 1945 pasca perubahan dalam Pasal 1 ayat (3),

berbunyi sebagai berikut : “Negara Indonesia adalah negara hukum”. Konsekuensi

ketentuan ini adalah bahwa setiap sikap kebijakan dan perilaku alat negara dan

penduduk harus berdasar dan sesuai dengan hukum. Sekaligus ketentuan ini untuk

mencegah terjadinya kesewenang-wenangan dan arogansi kekuasaan, baik yang

digunakan oleh alat negara maupun penduduk. 21

Secara konseptual, istilah negara hukum di Indonesia dipadankan dengan 2

(dua) istilah bahasa asing yaitu Rechtstaat dan Rule of Law, namun kedua istilah

tersebut haruslah dibedakan. Rechtstaat merupakan istilah dari bahasa Belanda yang

digunakan untuk menunjuk tipe negara hukum yang diterapkan di negara negara yang

menganut civil law system. Istilah Rule of Law berasal dari bahasa Inggris dan

digunakan untuk menunjuk tipe negara hukum dari negara-negara yang menganut

common law system. Secara konseptual perbedaan antara Rechtstaat dan Rule of Law

20 Munir Fuady, 2009, Teori Negara Hukum Modern (Rechtstaat), Refika Aditama, Bandung,h. 2.

21 Ni’matul Huda, 2007, Lembaga negara Dalam Masa Transisi Demokrasi, UII Press,Yogyakarta, h. 61

19

adalah bahwa konsep Rechtstaat lahir dari suatu perjuangan menentang absolutisme,

sehingga berwatak revolusioner. Sedangkan Rule of Law lahir dari yurisprudensi dan

perkembangannya bersifat evolusioner.22

Unsur-unsur Rechtstaat menurut Frederich Julius Stahl terdiri atas 4 (empat)

unsur pokok, yaitu: 23

a. perlindungan hak-hak asasi manusia;

b. pembagian atau pemisahan kekuasaan;

c. pemerintahan berdasarkan undang-undang

d. Peradilan tata usaha negara

Sedangkan, Konsep Rule of Law dikemukakan oleh A.V. Dicey memuat 3

(tiga) unsur yaitu supremacy of law, equality before the law, dan the constitution

based on individual rights. Adapun ketiga unsur Rule of Law yang dikemukakan oleh

A.V. Dicey dapat diuraikan sebagai berikut:24

a. Supremasi hukum dari regular law untuk menentang pengaruh dari arbitrary

power dan meniadakan kesewenang-wenangan prerogatif yang luas dari

pemerintah

b. Persamaan di depan hukum dari semua golongan kepada ordinary law of the land

yang dilaksanakan oleh ordinary court. Ini berarti bahwa tidak ada orang yang

22 I Dewa Gede Atmadja, 2010, Hukum Konstitusi Problematika Konstitusi IndonesiaSesudahPerubahan UUD 1945, Setara Press, Malang, h. 157

23 Ni’Matul Huda, Op.Cit, h. 5724 Iriyanto A Baso Ence, 2006, Negara Hukum dan Hak Uji Kosnstitusionalalitas Mahkamah

Konstitusi, Alumni, Bandung, h. 41

20

berada diatas hukum baik pejabat maupun warganegara berkewajiban mentaati

hukum yang sama

c. Konstitusi adalah hasil dari ordinary law of the land, bahwa hukum konstitusi

bukanlah sumber tetapi merupakan konsekuensi dari hak-hak individu yang yang

dirumuskan oleh peradilan

Dalam perkembangan mengenai teori negara hukum, Brian Z. Tamanaha

memforrmulasikan sebuah alternatif baru dalam konsep negara hukum, untuk

menghilangkan batasan pengertian negara hukum antara Rechtstaat dan Rule of Law.

Dimana Brian Z. Tamanaha menawarkan pemisahan konsep The Rule of Law

kedalam dua kategori dasar, “negara hukum formal” dan “negara hukum substantif”,

yang kedua-duanya masing-masing memiliki tiga cabang atau format yang berbeda-

beda. 25

I Dewa Gede Atmaja, 26 menyebutkan The Thin Theory Rule Of Law, lebih

mendekati pengertian negara hukum dalam artian sempit, yang menekankan pada

aspek “negara hukum formal” atau instrumental dari Rule of Law, dan ciri utamannya

berfungsinya sistem hukum tertulis atau Undang-Undang secara efektif, dan netral

dari aspek moralitas politik. Sedangkan The Thick Theory Rule Of Law, disebut juga

konsep “negara hukum substantif”, yang intinnya suatu negara disamping harus

memenuhi elemen-elemen dasar suatu negara hukum formal juga menekankan pada

elemen-elemen moralitas politik.

25 Brian Z Tamanaha, 2004, On The Rule Of Law, History, Politics, Theory, CambridgeUniversity Press, United.Kingdom, h. 91.

26 I Dewa Gede Atmadja, Op.Cit, h. 161

21

Menurut Brian Z. Tamanaha, kajian tentang negara hukum dilakukan dengan

dua pendekatan utama, yaitu pendekatan formal dan pendekatan substantif Konsep

negara hukum versi formal dimulai dengan konsep rule by law dimana hukum

dimaknai sebagai instrumen tindakan pemerintah. Kemudian berkembang dalam

bentuk formal legality , dimana konsep hukum diartikan sebagai norma yang umum,

jelas, prospektif, dan pasti. Lebih lanjut Tamanaha menyebutkan bahwa

perkembangan terakhir dari konsep negara hukum versi formal adalah democracy and

legality, dimana kesepakatanlah yang menentukan isi atau substansi hukum.

Sedangkan pendekatan substantif konsep negara hukum berkembang dari hak-hak

individu, dimana privasi dan otonomi individu serta kontrak sebagai landasan yang

paling pokok. Kemudian berkembang pada prinsip hak-hak atas kebebasan pribadi

dan atau keadilan (dignity) serta berkembang menjadi konsep social welfare yang

mengandung prinsip-prinsip substantif, persamaan, kesejahteraan serta kelangsungan

komunitas.27

Brian Z. Tamanaha menyatakan konsepsi formal dari negara hukum

ditujukan pada cara dimana hukum digunakan oleh yang berwenang, kejelasan norma

dan pengundangan norma tersebut. Konsepsi formal negara hukum tidak ditujukan

kepada penyelesaian putusan hukum atas kenyataan hukum itu sendiri, dan tidak

berkaitan dengan apakah hukum itu baik atau buruk. Sedangkan konsepsi substantif

dari negara hukum bergerak lebih dari itu, dengan tetap mengakui atribut formal yang

disebut di atas.

27 Brian Z. Tamanaha, Op.Cit, h. 91-101

22

Teori negara hukum yang diuraikan oleh Brian Z Tamanaha tersebut

terdapat persamaan dengan teori negara hukum Rechstaat dan Rule Of Law yakni

mengenai pembagian atau pemisahan kekuasaan; dan pemerintahan berdasarkan

undang-undang dalam Rechtstaat dan Supremasi hukum dalam Rule Of Law. Dimana

teori negara hukum formal dari Brian Z. Tamanaha yang yang bersendikan (a) Rule

by Law; (b) Formal Legality; dan (c) Democracy and Legality, yang juga

mengandung unsur-unsur dari Rechtstaat dan Rule Of Law tersebut.

Dalam The Rule of Law terdapat konsep Rule by Law yang menyatakan

tindakan pemerintah harus berdasarkan hukum yang memiliki arti bahwa hukum

menjadi suatu acuan bagi praktek atau tindakan yang dilakukan oleh negara atau

pemerintah, dimana menurut Brian Z Tamanaha Rule by Law terdapat pada versi

formal dari The Rule of Law. 28 Konsep Rule by Law merupakan sebuah gagasan

bahwa hukum adalah sarana negara dalam melakukan segala tindakan yang dilakukan

oleh pemerintah, harus sesuai dengan aturan hukum (asas legalitas). Sehingga apapun

yang dikatakan oleh hukum adalah suatu perintah yang harus dilaksanakan oleh

pemerintah

Dalam Formal Legality, yang mencakup ciri-ciri yang bersifat (i) prinsip

prospektivitas (rule written in advance) dan tidak boleh bersifat retroaktif, (ii) bersifat

umum dalam arti berlaku untuk semua orang, (iii) jelas (clear), (iv) public, dan (v)

28 Ibid h. 92

23

relative stabil. Artinya, dalam bentuk yang ‘formal legality’ itu, diidealkan bahwa

prediktabilitas hukum sangat diutamakan.29

Terakhir dalam Democracy and Legality, dimana terdapat Hubungan antara

legalitas formal dan demokrasi, dimana tatanan hukum modern dapat memperoleh

legitimasi kekuasaan hanya dari ide penentuan nasib sendiri dari berdasarkan konsep

demokrasi. Warga negara harus dapat memahami bahwa mereka yang sebagai

pembuat hukum juga harus tunduk kepada hukum. Hukum memperoleh

kewenangannya dari persetujuan rakyat. Hakim, pejabat pemerintah, dan warga

negara, harus mengikuti dan menerapkan hukum sebagaimana ditetapkan oleh orang-

orang (melalui wakil-wakil mereka dalam lembaga perwakilan). Di bawah alasan ini,

legalitas formal, terutama persyaratan kepastian dan persyaratan dari Undang-undang,

memperoleh wewenangnya melalui demokrasi. Tanpa demokrasi legalitas formal

dapat dielakkan (karena pejabat pemerintah dapat melemahkan hukum); tanpa

demokrasi legalitas formal dapat kehilangan legitimasinya (karena kandungan hukum

belum ditentukan dengan cara yang sah).30

Kaitannya dalam penelitian ini adalah terdapatnya tipe negara hukum formal

yang bersendikan (a) Rule by Law; (b) Formal Legality; dan (c) Democracy and

Legality. Dimana unsur-unsur tersebut digunakan untuk mengkaji apakah lembaga

perwakilan rakyat di Indonesia sudah menganut pembatasan kekuasaan negara, dan

29 Jimly Asshiddiqie, Gagasan Negara Hukum Indonesia, h. 7 (Selanjutnya disebut JimlyAsshiddiqie I) Tersedia di www.academia.edu/16015695/Konsep_Negara_Hukum, akses tanggal 10Januari 2016

30 Brian Z. Tamanaha, Op.Cit, h. 99

24

apakah lembaga perwakilan di Indonesia yang sudah dipilih secara demokratis sudah

mampu menjalankan prinsip-prinsip demokrasi tersebut.

1.7.2 Teori Kedaulatan Rakyat

Kedaulatan merupakan padanan istilah sovereignty (bahasa Inggris),

souverainete (bahasa Perancis), souvereinteit (bahasa Belanda), sovranus (bahasa

Italia). Istilah-istilah asing ini berasal dari kata Latin “superanus” yang mempunyai

arti tertinggi. Dalam Black’s Law Dictionary,31 sovereignty diartikan: 1. Supreme

domination, authority, or rule. 2. The supreme political authority of an independent

state. 3. The state itself. Dalam kamus ini, selanjutnya kedaulatan dibagi atas dua,

yaitu external sovereignty dan internal sovereignty. External sovereignty diartikan

“the power of dealing on a nation’s behalf with other national governments”,

sedangkan internal sovereignty diartikan “the power that rules exercise over their

own subjects”.

Pengertian kedaulatan dalam Black’s Law Dictionary tersebut menunjukan

bahwa sovereignty terbagi atas kedaulatan eksternal dari kedaulatan internal;

kedaulatan eksternal berkaitan dengan hubungan antara pemerintahan negara

berdaulat lainnya. Internal sovereignty berkaitan dengan kekuasaan menjalankan

pemerintahan sehingga mereka, para warga negara memperoleh haknya secara layak.

31 Bryan A. Garner, 2009, Black Law Dictionary, Ninth Edition, editor in Chief, WestPublishing CO, United States of America, h.1524

25

Dengan kata lain, kedaulatan internal berkaitan dengan kekuasaan pemerintahan

dalam suatu negara untuk kepentingan warga negara32

Dalam sistem demokrasi modern, legalitas dan legitimasi pemerintahan

merupakan faktor yang sangat penting. Di satu pihak, suatu pemerintahan haruslah

terbentuk berdasarkan ketentuan hukum dan konstitusi sehingga dapat dikatakan

memiliki legalitas. Di lain pihak, pemerintah itu juga harus legitimate, dalam arti

bahwa di samping legal, ia juga harus dipercaya. Tentu akan timbul keragu-raguan,

apabila suatu pemerintahan menyatakan diri sebagai berasal dari rakyat sehingga

dapat disebut sebagai pemerintahan demokratis, padahal pembentukannya tidak

didasarkan hasil pemilihan umum. Artinya, setiap pemerintahan demokratis yang

mengaku berasal dari rakyat, memang diharuskan sesuai dengan hasil pemilihan

umum sebagai ciri yang penting atau pilar yang pokok dalam sistem demokrasi

modern.33 Dengan demikian demokrasi juga mengisyaratkan penghormatan yang

setinggi-tingginya pada kedaulatan rakyat. Kedaulatan rakyat adalah kekuasaan

tertinggi yang terwakili di dalam lembaga perwakilan rakyat dan anggota-anggotanya

dipilih oleh rakyat melalui pemilihan umum

Teori kedaulatan rakyat di pelopori oleh sarjana berkebangsaan Perancis

yang bernama. Jean Jacques Roesseau yang menyatakan bahwa kehendak rakyat

32 Anwar C, 2008, Teori Dan Hukum Konstitusi, Paradigma Kedaulatan Pasca PerubahanUUD 1945 Implikasi dan Implementasinya Pada Lembaga Negara, In Trans, Malang, h. 27

33 Jimly Asshiddiqie, 2006, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara, Jilid II, Sekretariat JenderalDan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, Jakarta, (Selanjutnya disingkat Jimly Asshidiqie II), h.172

26

yang berdaulat itu dapat disalurkan dengan dua cara yaitu,34 pertama perjanjian

bersama antar anggota-anggota masyarakat untuk saling menjaga hak-haknya yang

disebut “volunte generale”, dimana kehendak rakyat diwujudkan dalam setiap

pengambilan keputusan. Kedua perjanjian antara anggota masyarakat dengan

sekelompok orang supaya perjanjian dilaksanakan oleh para anggota masyarakat yang

disebut “volunte de tous” yaitu pada saat negara pertama kali dibentuk.

Oleh J.J Rousseau yang dimaksud dengan rakyat adalah kesatuan yang

dibentuk oleh indiviu-individu yang mempunyai kehendak yang diperoleh melalui

perjanjian masyarakat yang disebut oleh J.J Rousseau sebagai kehendak umum atau

volunte generale. Sebab jika yang dimaksud dengan rakyat itu adalah penjumlahan

daripada individu-individu di dalam negara itu, maka kehendak yang ada padanya

bukan kehendak umum Volunte Generale melainkan volunte de tous. 35

Dalam Teori kedaulatan rakyat ini juga dipaparkan mengenai penegakan

hukum dan menjamin kebebasan dari warga negara, dalam arti bebas menurut

Peraturan Perundang-undangan, sedangkan Peraturan Perundang-undangan tersebut

dibuat oleh rakyat melalui wakil-wakilnya di lembaga perwakilan. Maka dengan

begitu Peraturan Perundang-undangan adalah merupakan penjelmaan dari kehendak

rakyat. Jadi rakyatlah yang memiliki kekuasaan tertinggi atau kedaulatan.36

Kedaulatan rakyat yang dimaksud oleh Rosseau pada prinsipnya adalah

adalah cara atau sistem pemecahan masalah menurut cara yang memenuhi kehendak

34 Eddy Purnama, Op.Cit, h.1035 Soehino, 2013, Ilmu Negara. Liberty, Yogyakarta, h. 16036 Ibid, h. 161

27

umum, sejalan dengan perpuratan waktu, konsep demokrasi juga mencari bentuk

yang sesuai dengan situasi dan kondisi dimana faktor luas wilayah dari suatu negara

dan banyaknya jumlah penduduk serta bertambah rumitnya permasalahan

ketatanegaraan menyebabkan demokrasi langsung (direct democracy) tidak mungkin

untuk dilaksanakan. Berdasarkan hal tersebut maka demokrasi tidak langsung

menjadi sebuah pilihan dimana pelaksanaan kedaulatan rakyat tidak dilaksanakan

secara langsung oleh rakyat melainkan melalui lembaga perwakilan rakyat. 37

Berdasarkan konsep-konsep kedaulatan rakyat tersebut nantinya dapat

diketahui apakah konsepsi lembaga perwakilan rakyat yang merupakan cerminan

demokrasi sudah direpresentasikan oleh DPD sebagai kamar kedua dalam lembaga

perwakilan dengan menyalurkan aspirasi masyarakat pemilihnya melalui kewenangan

yang dimilikinya. Kemudian apakah DPD yang memiliki legitimasi kuat karena

dipilih langsung oleh masyarakat sudah mampu menjalankan prinsip-prinsip

kedaulatan rakyat.

1.7.3. Teori Pemisahan Kekuasaan

Pemisahan kekuasaan negara merupakan prinsip yang fundamental dalam

sebuah negara hukum. Kemunculan teori pemisahan kekuasaan mengalami proses

yang cukup panjang. Hal itu dapat dicermati mulai dari penggunaan istilah “Trias

Politica”. yang awalnya diperkenalkan oleh Emanuel Kant, disebut sebagai Trias

37 Eddy Purnama, Op.Cit, h. 11

28

Politica. Tri berarti tiga, As berarti poros, dan Politica berarti kekuasaan, sehingga

Trias Politica berarti tiga poros kekuasaan.38 begitu pula secara substansi pemikiran

yang melandasinya sudah terlebih dahulu dimunculkan dan ditulis oleh Aristoteles.

Penelusuran dalam sejarah hukum dan ketatanegaraan menunjukan bahwa

konsep pemisahan kekuasaan sebenarnya berasal dari konsep pemerintahan negara

Yunani klasik. Menurut Aristoteles dalam bukunya yang berjudul “politics”,

kekuasaan suatu negara dibagi menjadi tiga bagian, yaitu : pertama, kekuasaan

mengadakan peraturan-peraturan dalam garis besar, yang memuat prinsip-prinsip

yang harus ditaati warga negara, yang disebut kekuasaan legislatif. Kedua, Kekuasaan

untuk melaksanakan prinsip-prinsip itu yang disebut kekuasaan eksekutif. Ketiga,

adalah kekuasaan untuk menyatakan apakah anggota masyarakat bertingkahlaku

sesuai dengan peraturan legislatif dan apakah kekuasaan eksekutif dalam

melaksanakan peraturan-peraturan legislatif tidak menyimpang dari prinsip-prinsip

yang ada didalamnya. kekuasaan itu disebut dengan kekuasaan yudikatif. 39

Pertama kali mengenai fungsi-fungsi kekuasaan negara dikenal di Perancis

pada abad ke-XVI, pada awalnya terdiri atas lima fungsi yaitu: (i) fungsi diplomacie;

(ii) fungsi defencie; (iii) fungsi financie; (iv) fungsi justicie; dan (v) fungsi policie .

Oleh John Locke (1632-1704) dalam bukunya Two Treatises on Civil Goverment

(1690) kemudian konsepsi mengenai fungsi kekuasaan negara itu dibaginya menjadi

tiga, yaitu (i) fungsi legislatif; (ii) eksekutif; (iii) fungsi federatif (hubungan luar

38 Subardjo, 2011, Dewan Perwakilan Daerah Menurut UUD 1945 Dan Penerapan SistemBikameral Dalam Lembaga Perwakilan Indonesia, Graha Ilmu, Yogyakarta, h. 31

39 Muchamad Ali Safa’at, Op.Cit, h. 22

29

negeri), yang masing-masing terpisah satu sama lain. Bagi John Locke, fungsi

peradilan tercakup dalam fungsi eksekutif atau pemerintahan John Locke memandang

mengadili itu termasuk pelaksanaan Undang-Undang.40

Pada tahun 1748, Montesquieu mengembangkan lebih lanjut pemikiran John

Locke yang ditulis dalam bukunya L’Esprit des Lois (The Spirit of the Law).

Montesquieu membagi kekuasaan pemerintahan dalam tiga cabang, yaitu kekuasaan

legislatif, kekuasaan eksekutif, dan kekuasaan yudikatif. Menurutnya ketiga jenis

kekuasaan ini haruslah terpisah satu sama lain, baik mengenai fungsi maupun

mengenai lembaga yang menyelenggarakannya. Terutama adanya kebebasan lembaga

yudikatif yang ditekankan oleh Montesquieu yang mempunyai latar belakang sebagai

hakim, karena disinilah letaknya kemerdekaan individu dan hak asasi manusia perlu

dijamin dan dipertaruhkan. Kekuasaan legislatif menurutnya adalah kekuasaan untuk

membuat Undang-Undang, kekuasaan eksekutif meliputi penyelenggaraan Undang-

Undang (diutamakan tindakan politik luar negeri), sedangkan kekuasaan yudikatif

adalah kekuasaan mengadili atas pelanggaran Undang-Undang.41

Tujuan dari teori pemisahan kekuasaan, menurut Montesquieu adalah untuk

mewujudkan kemerdekaan individu dan kebebasan hak asasi manusia, karena hal itu

akan dapat terwujud apabila ketiga kekuasaan negara tidak dipegang oleh satu orang

atau satu lembaga tetapi dipegang oleh tiga orang atau tiga lembaga yang terpisah.

40 Jimly Asshiddiqie, 2010, Perkembangan dan Konsolidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi,Sinar Grafika, Jakarta (Selanjutnya disebut Jimly Asshiddiqie III), h. 29

41 Fatmawati, 2010, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen Dengan Sistem Multikameral, UIPress, Jakarta, h. 13

30

Dengan begitu, menurut Montesquieu, maka ketiga kekuasaan tersebut harus

dipisahkan supaya tidak terjadi monopoli dan penyalahgunaan kekuasaan jika

dipegang oleh satu organ atau satu orang. 42

Hans Kelsen mengemukakan pendapatnya mengenai teori pemisahan

kekuasaan sebagai berikut : 43

“Thus one can hardly speak of any separation of legislation from the otherfunctions of the State in the sense that the so-called "legislative”' organ — to theexclusion of the so-called "executive" and "judicial" organs — would alone becompetent to exercise this function. The appearance of such a separation existsbecause only those general norms that are created by the "legislative" organ aredesignated as "laws" (leges). Even when the constitution expressly maintains theprinciple of the separation of powers, the legislative function — one and the samefunction, and not two different functions — is distributed among several organs,but only one of them is given the name of "legislative" organ. This organ never hasa monopoly on the creation of general norms, but at most a certain favored positionsuch as was previously characterized. Its designation as legislative organ is themore justified the greater the part it has in the creation of general norms.”

Berdasarkan pendapat Hans Kelsen tersebut, maka dapat dikatakan tidak ada

pemisahan pembuatan undang-undang (hukum) dari fungsi-fungsi lembaga negara

lainnya dalam arti bahwa yang disebut lembaga “legislatif” dapat mengesampingkan

lembaga eksekutif dan yudikatif secara sendirian akan kompeten untuk menjalankan

fungsi (pembuatan Undang-Undang ) ini. Istilah pemisahan tersebut hanya ada karena

norma-norma umum dibuat oleh lembaga “legislatif” disebut sebagai “hukum”

(leges). Bahkan ketika konstitusi secara tegas menyatakan prinsip pemisahan

kekuaasaan. Fungsi legislatif didistribusikan diantara beberapa lembaga negara, tetapi

42 John Pieris dan Aryanthi Baramuli Putri, Op.Cit, h 3143 Hans Kelsen, 2009, General Theory of Law & State, (Translated by Anders Wedberg)

Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, h. 272

31

hanya satu lembaga saja yang diberi nama lembaga “legislatif”. Lembaga “legislatif”

ini tidak pernah memonopoli pembuatan norma-norma umum, tetapi karena

memempati posisi sebagai “pembuat Undang-Undang” maka semakin dibenarkan

penyebutannya sebagai lembaga legislatif dan semakin besar peranannya dalam

pembuatan norma-norma umum. Sehingga dasar dari prinsip yang disebut

“pemisahan kekuasaan” terletak pada kenyataan bahwa prinsip ini bertujuan

menentang suatu pemusatan kekuasaan daripada sebagai pemisahan kekuasaan.

Ivor Jennings dalam Ni’Matul Huda 44 membedakan antara pemisahan

kekuasaan dalam arti materil dan pemisahan dalam arti formal. Adapun yang

dimaksudkan dengan kekuasaan dalam arti materil ialah pemisahan kekuasaan dalam

arti pembagian kekuasaan itu dipertahankan dengan tegas dalam tugas kenegaraan

yang dengan jelas memperlihatkan adanya pemisahan kekuasaan itu kepada tiga

bagian: yaitu legislatif, eksekutif dan yudikatif. Sedangkan yang dimaksudkan

dengan pemisahan kekuasaan dalam arti formal ialah pembagian kekuasaan itu tidak

dipertahankan dengan jelas.

Dalam perkembangannya, teori pemisahan kekuasaan yang dikemukakan

oleh Montesquieu dikembangkan lebih lanjut sebagaimana dalam Konstitusi Amerka

Serikat, yang dikenal dengan checks and balances. James Madison menuliskan

tentang hal tersebut dalam The Federalist Nomor 48, berdasarkan apa yang

dikemukakan oleh James Madison tersebut diketahui kekuasaan yang dimiliki oleh

eksekutif, legislatif dan yudisial tidak diperbolehkan hanya dilakukan secara penuh

44 Ni’Matul Huda, Op.Cit, h. 70

32

oleh masing-masing lembaga tersebut. Hal tersebut menunjukan bahwa harus ada

hubungan dari masing-masing kekuasaan dalam menjalankan kekuasaannya. Menurut

Madison, walaupun kekuasaan dari eksekutif, legislatif dan yudisial tidak boleh

dibatasi, akan tetapi harus ada kontrol konstitusional terhadap pelaksanaan kekuasaan

tersebut.45

Demikian pula menurut Jimly Asshiddiqie,46 konsep pemisahan kekuasaan

yang diidealkan oleh Montesquieu ini jelas tidak relevan lagi diterapkan secara murni

dewasa ini, sehingga tidak mungkin lagi mempertahankan satu argumentasi bahwa

ketiga lembaga tersebut hanya berurusan secara eksklusif dengan salah satu dari

ketiga fungsi kekuasaan tersebut. Kenyataan dewasa menunjukkan bahwa hubungan

antar cabang kekuasaan itu tidak mungkin tidak saling bersentuhan, dan bahkan

ketiganya bersifat sederajat dan saling bersentuhan, dan bahkan ketiganya bersifat

sederajat dan saling mengendalikan satu sama lain sesuai dengan prinsip checks and

balances.

Pengertian prinsip checks and balances, di mana setiap cabang

mengendalikan dan mengimbangi cabang-cabang kekuasaan yang lain. Dengan

adanya perimbangan yang saling mengendalikan tersebut, diharapkan tidak terjadi

penyalahgunaan kekuasaan di masing-masing cabang-cabang kekuasaan itu. Selain

itu dalam ajaran pemisahan kekuasaan juga ditekankan prinsip koordinasi dan

kesederajatan, yaitu semua lembaga (tinggi) negara yang menjalankan fungsi

45 Fatmawati, Op.Cit, h. 1546Jimly Asshiddiqie III, Op.Cit, h. 31

33

legislatif, eksekutif, dan yudisial mempunyai kedudukan yang sederajat antara satu

cabang kekuasaan dengan cabang kekuasaan yang lain.47

Menurut Peter L Strauss, sebagaimana dalam Saldi Isra 48, checks and

balances dalam upaya menciptakan relasi konstitusional untuk mencegah

peyelahgunaan kekuasaan diantara cabang-cabang kekuasaan negara untuk

membangun keseimbangan hubungan dalam praktik penyelenggaraan negara. Jika

dalam teori pemisahan kekuasaan lebih lebih menggambarkan kejelasan posisi setiap

cabang kekuasaan negara dalam menjalankan fungsi-fungsi konstitusionalnya, check

and balances lebih menekankan kepada upaya membangun mekanisme perimbangan

untuk saling kontrol antar cabang kekuasaan negara. Bagaimanapun, mekanisme

checks and balances hanya dapat dijalankan sepanjang mempunyai pijakan

konstitusional untuk mencegah kemungkinan terjadinya penyalahgunaan kekuasaan

oleh cabang-cabang kekuasaan negara

Pengelompokan lembaga negara memang perlu memperhatikan teori

pemisahan kekuasaan dari Montesquieu, bahwa kekuasaan utama dalam negara

terbagi atas kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Meskipun UUD NRI Tahun

1945 tidak mengikuti sepenuhnya teori ini, hal tersebut dikarenakan bahwa teori

tersebut dalam perkembangannya tidak dapat dilaksanakan secara konsekuen dalam

praktek, karena adanya prinsip untuk saling mengawasi dan kerjasama antar cabang

kekuasaan tersebut. Demikian pula dengan rumusan Pasal-Pasal dalam UUD NRI

47 Jimly Asshiddiqie II, Op.Cit, h. 2248 Saldi Isra, 2013, Pergeseran Fungsi Legislasi, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, h.78

34

Tahun 1945, menempatkan MPR, Presiden, DPR, DPD, BPK, MA, dan MK sebagai

lembaga negara dalam struktur kekuasaan negara, disamping adanya lembaga

independen lainnya. Hal ini menunjukan UUD NRI Tahun 1945 tidak sepenuhnya

menganut teori pemisahan kekuasaan dari Montesquieu. 49

Di Indonesia, kekuasaan “lembaga negara” juga terbagi menjadi kekuasaan

eksekutif, legislatif dan yudisial. Hal tersebut tertuang dalam pembagian bab-bab

dalam UUD NRI Tahun 1945 yang menyebutkan: Bab III tentang kekuasaan

pemerintahan negara ( Kekuasaan Eksekutif ); Bab VII tentang Dewan Perwakilan

Rakyat ( Kekuasaan Legislatif ); dan Bab IX tentang kekuasaan kehakiman

(Kekusaaan Yudisial ). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa UUD NRI Tahun

1945 tidak menganut pemisahan kekuasaan dalam arti materiil, melainkan menganut

pemisahan kekuasaan dalam arti formal

Sebagai bagian dari rangkaian proses reformasi, penataan sistem

kelembagaan negara pun dilakukan. Penataan tersebut dilakukan melalui

perubahan fungsi dan wewenang beberapa lembaga negara ataupun pembentukan

lembaga negara baru. Semakin banyak dan beragamnya lembaga-lembaga negara

mengakibatkan biasnya konsepsi atau istilah“lembaga negara”

Secara definitif, alat-alat kelengkapan suatu negara atau lazim disebut

sebagai lembaga negara adalah institusi-institusi yang dibentuk guna melaksanakan

49 Anwar C, Op.Cit h. 206

35

fungsi-fungsi Negara. 50 Dalam ketentuan UUD NRI Tahun 1945 hasil amendemen

sama sekali tidak terdapat ketentuan hukum yang mengatur tentang definisi

"lembaga negara" sehingga menimbulkan kesulitan dalam mendefinisikan dan

mengklasifikasikan konsep lembaga negara.

Berdasarkan Pasal 24 C ayat (1) UUD NRI Tahun 1945 yang menyebutkan

salah satu kewenangan dari Mahkamah Konstitusi adalah untuk mengadili dan memutus

sengketa kewenangan antar “lembaga Negara” yang kewenangannya diberikan Oleh

UUD NRI Tahun 1945, begitu pula dalam ketentuan Aturan Peralihan Pasal II yang

menyatakan bahwa semua “lembaga Negara” yang ada masih tetap berfungsi untuk

melaksanakan ketentuan Undang-Undang Dasar dan belum ditiadakan yang baru

menurut Undang-Undang Dasar ini. Atas dasar tersebut penulis menggunakan istilah

“lembaga” dalam penyebutan cabang kekuasaan negara dalam penelitian ini

Relevansi digunakannya Teori Pemisahan kekuasaan dalam penelitian ini,

adalah terdapatnya prinsip checks and balances, dimana keberadaan DPR dan DPD

dalam konsep lembaga perwakilan Indonesia haruslah saling mengontrol dan

menyeimbangkan (checks and balances) demi kinerja yang lebih baik, berkualitas

dan akuntabel. Hal ini diperlukan mengingat telah dikembalikannya fungsi DPR

sebagai lembaga legislatif sebagai pemegang kekuasaan pembentuk Undang-Undang

(Pasal 20 ayat (1) UUD NRI Tahun 1945), disinilah diperlukannya peran DPD yang

50 Firmansyah Arifin dkk, 2005, Lembaga Negara Dan Sengketa Kewenangan Antar LembagaNegara, Konsorsium Reformasi Hukum Nasional, Jakarta, h. 30

36

diharapkan mampu berperan untuk mengontrol DPR sebagai pemegang kekuasaan

pembentuk Undang-Undang.

1.7.4. Konsep Sistem Perwakilan

Digunakannya konsep sistem perwakilan dalam penelitian ini adalah untuk

mengkaji kedudukan DPD dalam sistem ketatanegaran Indonesia, utamanya apakah

DPD sebagai sebuah lembaga perwakilan yang merupakan representasi wilayah atau

regional mampu melakukan perannya dalam rangka checks and balances terhadap

DPR sebagai sesama lembaga perwakilan. Kemudian juga untuk mengkaji apakah

sistem perwakilan yang dianut Indonesia Pasca terbentuknya DPD, mengingat masih

adanya keberadaan MPR sebagai sebuah lembaga permanen dan sangat terbatasnya

kewenangan DPD sebagai sebuah lembaga perwakilan

Salah satu kekuasaan dalam cabang kekuasaan negara adalah kekuasaan

membentuk Undang-Undang atau kekuasaan legislatif. Istilah legislatif berasal dari

kata “legislate” yaitu membuat Undang-Undang. Namun, perkembangan negara

modern menunjukan bahwa membuat Undang-Undang adalah salah satu saja dari

tugas lembaga lembaga perwakilan rakyat. Lembaga perwakilan rakyat yang

memegang kekuasaan legislatif juga biasa disebut dengan istilah “parlemen”. 51 Kata

Parlemen berasal dari bahasa latin “parliamentum” atau bahasa Prancis “parler” yang

51 Muchamad Ali Safa’at, Op.Cit, h. 24

37

berarti “berbicara” dan dapat diartikan tempat atau lembaga di mana para wakil

rakyat berbicara satu sama lain untuk membicarakan hal-hal penting bagi rakyat. 52

Dalam perspektif Teori pemisahan kekuasaan, kekuasaan legislatif merupakan

cermin kekuasaan rakyat. Kekuasaan rakyat itu diwakili oleh suatu Lembaga yang

anggota-anggotanya dipilih melalui pemilihan umum. Karena dalam sebuah negara

yang menganut prinsip-prinsip kedaulatan rakyat adanya lembaga perwakilan rakyat

merupakan keharusan. Gagasan awal terbentuknya lembaga perwakilan rakyat adalah

ketika tidak dimungkinkan pengambilan keputusan yang berkaitan dengan persoalan

rakyat dalam sebuah negara yang mempunyai jumlah penduduk banyak dan letak

geografis negara yang luas, sehingga muncul pemikiran agar diwakilkan kepada

sejumlah orang melalui lembaga yang dibentuk lalu disebutlah lembaga tersebut

sebagai lembaga perwakilan rakyat. 53

Menurut Montesquieu, dalam Fatmawati54 lembaga perwakilan rakyat

(representatives body) dibentuk untuk membuat UU. Atau untuk melihat apakah UU

dilaksanakan sebagaimana seharusnya, dan memberikan persetujuan dalam hal

kekuasaan eksekutif untuk menentukan penerimaan keuangan publik.

Dalam rangka pelembagaan fungsi representasi di dalam suatu lembaga

perwakilan, dikenal pula adanya tiga sifat atau karakter perwakilan yang dipraktekan

di berbagai negara demokrasi. Ketiga sifat atau karakter perwakilan itu adalah

52 Ibid53 Abdy Yuhana, 2007, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945, Sistem

Perwakilan Di Indonesia Dan Masa Depan MPR RI, Fokusmedia, Bandung, h. 5654 Fatmawati, OpCit, h.18

38

perwakilan politik (political representation), perwakilan teritorial (territorial atau

regional representation) dan perwakilan fungsional (functional representation).55

Perwakilan yang bersifat politik menghasilkan wakil-wakil politik (political

representatives), perwakilan yang bersifat territorial menghasilkan wakil-wakil

daerah (territorial atau regional representatives). Sedangkan perwakilan yang

bersifat fungsional menghasilkan wakil-wakil golongan atau fungsional (functional

representatives). 56 Misalnya anggota DPR yang berasal dari partai politik adalah

adalah contoh dari perwakilan politik, sementara anggota DPD yang berasal dari tiap-

tiap daerah Provinsi adalah contoh dari perwakilan teritorial atau regional

representation

Secara teoritis, tentang sistem perwakilan, pada esensinya bicara tentang

struktur organisasi yang ada pada lembaga perwakilan rakyat. Untuk itu dikenal

sistem perwakilan satu kamar (Unikameral), dua kamar (Bikameral) dan Tiga Kamar

(Trikameral). 57

a. Sistem Unikameral

Dalam susunan lembaga perwakilan rakyat satu kamar (unicameral) tidak

dikenal adanya kamar yang terpisah berupa majelis rendah (lower house) dan majelis

tinggi (upper house). Dalam model unicameral, hanya ada satu kamar di lembaga

legislatif. 58 Adapun beberapa kelebihan sistem ini antara lain : 59

55 Jimly Asshiddiqie II, Op.Cit, h. 4056 Ibid57 Abdy Yuhana, Op.Cit, h. 5858 Saldi Isra, Op.Cit, h. .233

39

a. Kemungkinan untuk dengan cepat meloloskan Undang-Undang karena

hanya satu lembaga perwakilan;

b. Tanggung jawab lembaga atau majelis lebih besar karena lembaga atau majelis

tidak dapat menyalahkan lembaga lain;

c. Lebih sedikit anggota yang terpilih sehingga memudahkan rakyat untuk

mengontrol mereka; dan

d. Biaya yang diperlukan oleh pemerintah untuk menggaji ataupun operasional

lebih sedikit.

b. Sistem Bikameral

Sistem perwakilan bikameral adalah sistem perwakilan yang terdiri dari dua

kamar atau lembaga, kamar pertama biasa disebut majelis rendah sedangkan kamar

kedua disebut dengan majelis tinggi. 60 Majelis rendah umumnya mewakili

kepentingan partai yang skalanya nasional. Sedangkan majelis tinggi pada umumnya

adalah lembaga yang mewakili kepentingan kewilayahan atau kelompok-kelompok

fungsional. 61

Model parlemen bikameral, pada hakikatnya mengidealkan adanya dua kamar

di dalam lembaga perwakilan. Doktrin ini berasal dari teori klasik Aristoteles dan

Polybius yang mengargumentasikan bahwa pemerintahan yang baik adalah gabungan

59 Subardjo, Op.Cit, h. 4760 Muchamad Ali Safa’at, Op.Cit, h. 3261Ibid

40

antara prinsip demokrasi dan aristokrasi, 62 Praktek gabungan aristokrasi dan

demokrasi di praktekan dalam Parlemen di Inggris, struktur parlemennya terdiri atas

House of Commons yang merupakan cerminan demokrasi, dan House of Lords yang

merupakan cerminan aristokrasi, namun terdapat juga struktur parlemen yang terdiri

dari perwakilan politik dan perwakilan wilayah atau daerah, seperti yang di praktekan

di Amerika Serikat dengan struktur parlemen yang terdiri dari House of

Representatives dan Senate

Dalam Saldi Isra63, disebutkan bahwa Jermy Bentham yang pertama kali

menyebut istilah bikameral “A term applied by Jeremy Bentham to the division of

legislative body in two chamber, as in the United States Goverment (senate and

House)”. Tentang fungsi kamar kedua dikemukakan oleh Lord Bryce. Yang

menyatakan second chamber mempunyai empat fungsi, yaitu : revisions of

legislation, initation of noncontroversial bills, delaying legislation of fundamental

constitutional importance so as “to enable the opinion of the nation to adequately

expressed upon it, and public debate.64

Menurut Andrew S Ellis dalam Reni Dwi Purnomowati, terdapat dua alasan

bagi negara-negara penganut sistem bikameral menggunakan sistem ini. Pertama

adalah untuk membangun sebuah mekanisme pengawasan dan keseimbangan (checks

and balances) serta untuk pembahasan sekali lagi dalam bidang legislatif. Alasan

kedua adalah untuk membentuk perwakilan yang mampu menampung kepentingan

62 Saldi Isra, Op.Cit, h. 23563 Ibid64 Reni Dwi Purnomowati, Op.Cit, h. 14

41

tertentu yang biasanya tidak cukup terwakili oleh majelis pertama.65 Selain itu,

dengan adanya majelis kedua, monopoli proses legislasi dalam satu kamar dapat

dihindari. karenanya lembaga legislatif dua kamar memungkinkan untuk mencegah

pengesahan Undang-Undang yang cacat atau ceroboh

Mengenai argumentasi pentingnya kamar kedua dalam lembaga legislatif

juga menimbulkan perdebatan lain terutama relasi antar kamar. Giovani Sartori

membagi model bikameral menjadi tiga jenis, yaitu : (1) sistem bikameral yang lemah

(asymmetric bicameralism/weak bicameralism/soft bicameralism), (2) Sistem

bikameral yang simetris atau relative sama kuat (symmetric bicameralism atau strong

bicameralism), dan (3), perfect bicameralism, yaitu apabila kekuatan antara kedua

kamar-betul betul seimbang.

Selain itu, Giovanni Sartori juga membedakan bikameral menjadi tiga jenis

berdasarkan komposisi keanggotaan antara kedua kamar, yaitu : (1), bikameral yang

unsurnya sama (similiar bicameralism), (2) bikameral yang unsurnya agak berbeda

(likely bicameralism), dan (3) bikameral yang unsurnya sangat berbeda (diffrented

bicameralism) 66. Sartori menjelaskan bahwa di sebut similar bicameralism jika

secara karakteristik atau sifat kedua kamar sama-sama untuk mewakili penduduk dan

memiliki kesamaan dalam komposisi karena dipilih dengan sistem pemilihan umum

yang sama dan apabila sebaliknya maka dikategorikan sebagai differentiated

bicameralism

65 Ibid, h. 1666 Saldi Isra, Op.Cit, h. 236

42

Terdapat perbedaan antara kamar pertama dengan kamar kedua, menurut

Arend Lijphart, dalam Fatmawati 67 sekurang-kurangnya perbedaan tersebut adalah

sebagai berikut :

a. kamar kedua cenderung memiliki anggota lebih sedikit dibanding kamar pertama

b. masa jabatan kamar kedua cenderung lebih lama dibanding kamar pertama

c. secara umum pemilihan dari kamar kedua dilakukan secara bertahap

Lebih lanjut Arend Lijphart juga membedakan parlemen bikameral kedalam

kategori berdasarkan kuat dan lemahnya parlemen bikameral yang ditentukan oleh

tiga aspek yaitu 68 :

a. Kekuasaan yang diberikan secara formal oleh konstitusi terhadap kedua kamar:

kamar kedua cendrung subordinat terhadap kamar pertama. misalnya dalam

proses legislasi, negative vote kamar kedua cenderung diabaikan oleh kamar

pertama

b. Metode seleksi kedua kamar: semua kamar pertama dipilih secara langsung,

kamar kedua sebagian besar dipilih secara tidak langsung. kelemahan dari kamar

kedua yang tidak dipilih secara tidak langsung akan menyebabkan menurunnya

legitimasi dari wakil-wakil yang duduk pada kamar kedua, sebaliknya jika

dilakukan pemilihan langsung pada kamar kedua dapat menjadi kompensasi

untuk meningkatkan kekuasaan karena pembatasan-pembatasan yang dilakukan

67 Fatmawati, Op.Cit, h. 2468 Reni Dwi Purnomowati, Op.Cit, h, 21-22 lihat juga Saldi Isra, Op.Cit, h. 237

43

c. Perbedaan lainnya dalam hal komposisi anggota, dimana kamar kedua dapat

dipilih dengan metode yang berbeda atau dibuat sedemikian rupa untuk

memberikan tempat yang lebih kepada minoritas tertentu. Jika demikian halnya,

maka kedua kamar tersebut berbeda dalam hal komposisinya dan disebut sebagai

incongruent.

Berdasarkan ketiga ciri tersebut maka: 69

a. Strong bicameralism memiliki karakteristik simetris dan incongrunce

b. medium-strength bicameralism memiliki karakteristik ketiadaan salah satu hal dari

simetris atau incongruence

c. weak bicameralism memiliki karakteristik asimetris dan congruent

Mengenai bikameral kuat atau bikameral lunak, Andrew S Ellis

menggolongkannya sebagai berikut, dalam bikameral yang “kuat” proses legislasi

biasanya dimulai dari kamar manapun dan harus dipertimbangkan oleh kedua kamar

sebelum disahkan. Sedanglan dalam sistem bikameral “lunak”, kamar yang satu

memiliki status yang lebih tinggi dari kamar yang lain. Misalnya kamar pertama

mungkin dapat mengesampingkan penolakan atau amandemen RUU yang diajukan

oleh kamar kedua. 70

c. Sistem Trikameral

Sistem perwakilan trikameral adalah suatu sistem dimana struktur organisasi

yang ada di lembaga perwakilan rakyat yang terdiri dari tiga kamar dengan fungsinya

69 Fatmawati, Op.Cit, h. 2370 Reni Dwi Purnomowati, Op.Cit, 23-24

44

masing-masing. Dalam sistem tiga kamar, adalah struktur organisasi tiga lembaga

ataupun kamar dengan fungsinya masing-masing, dan sama-sama memiliki posisi dan

fungsi yang setara, serta memiliki anggota yang merupakan wakil dari warga negara

dengan kategori tertentu. 71

Penerapan trikameral dalam sistem parlemen suatu negara pernah dianut

beberapa negara dibelahan dunia, misalnya Afrika Selatan pernah menerapakan

sistem trikameral pada sistem parlemen. dimana berlangsung pada pemilu 1983 pada

masa apharteid terjadi, terdapat tiga kamar yang masing-masing mewakili warna kulit

tertentu yakni; House of Assembly (178 anggota yang merepresetasikan kelompok

kuilit putih); House of Representatif (85 anggota yang merepresentasikan kaum

berwana dan ras campuran); House of Delegates (45 anggota yang merepresentasikan

orang-orang Asia).72 Dalam Sistem perwakilan trikameral Afrika Selatan merupakan

suatu sistem perwakilan dimana ada tiga lembaga legislatif, dalam pengajuan rancangan

Undang-Undang memerlukan pembahasan dan persetujuan tiga lembaga legislatif.

1.8. Metode Penelitian

Dalam rangka memperoleh, kemudian mengumpulkan serta menganalisa

setiap bahan hukum atau informasi yang bersifat ilmiah, tentunya dibutuhkan suatu

metode dengan tujuan agar suatu karya tulis ilmiah mempunyai susunan yang

sistematis, terarah dan konsisten. Adapun metode penelitian ini adalah sebagai

berikut :

71 Abdy Yuhana, Op.Cit, h. 6572 Mohamad Fajrul Falaakh, Op.Cit, h. 221

45

1.8.1. Jenis Penelitian

Jenis Penelitian dalam penulisan Tesis ini adalah penelitian hukum normatif.

Menurut Abdulkadir Muhammad,73 penelitian hukum normatif adalah peneltian

hukum yang mengkaji hukum tertulis dari berbagai aspek, yaitu aspek teori, sejarah,

filosofi, perbandingan, struktur dan komposisi, lingkup dan materi, konsistensi,

penjelasan umum dan Pasal demi Pasal, formalitas dan kekuatan mengikat suatu

Undang-Undang, serta bahasa hukum yang digunakan, tetapi tidak mengkaji aspek

terapan atau implementasinya.

Penelitian normatif erat kaitannya dengan pendekatan sistem deduktif, hal ini

karena metode deduktif pada dasarnya merupakan sistem yang tertutup dan

nonempiris. Dalam Ian Mc Leod74 disebutkan bahwa The process known as deductive

reasoning involves stating one or more propositions and then reasoning your way to

conclusion by applying established principles of logic

1.8.2. Jenis Pendekatan

Jenis Pendekatan yang digunakan dalam penelitian normatif ada beberapa

macam yaitu : Pendekatan Perundang-Undangan, Pendekatan Kasus, Pendekatan

Historis, Pendekatan Perbandingan, dan Pendekatan Konseptual.75 Dalam penelitian

ini akan menggunakan beberapa jenis pendekatan yaitu, pendekatan perundang-

undangan dengan menggunakan peraturan perundang-undangan yang berkaitan

73 Abdulkadir Muhammad, 2004, Hukum dan Penelitian Hukum, PT.Citra Aditya Bakti,Bandung, h.101

74 Ian McLeod, 1996, Legal Method Second Edition, Macmillan Press, London, h. 1675 Peter Mahmud Marzuki, 2005, Penelitian Hukum, Fajar Interpratama Offset, Jakarta, h. 93-137

46

dengan lembaga perwakilan di Indonesia. Selanjutnya digunakan pendekatan historis

yaitu dengan menelusuri sejarah perkembangan lembaga perwakilan rakyat, dan latar

belakang munculnya Pasal-Pasal dalam UUD NRI Tahun 1945 yang berkaitan

dengan perkembangan lembaga perwakilan di Indonesia. Kemudian digunakan

pendekatan perbandingan, yaitu dengan membandingkan struktur dan fungsi

lembaga perwakilan di Indonesia dengan negara kesatuan yang menganut sistem

bikameral. Dalam penelitian ini juga menggunakan pendekatan konseptual yaitu

dengan beranjak dari pandangan-pandangan dan doktrin-doktrin yang berkembang di

dalam ilmu hukum. Dengan mempelajari pandangan dan doktrin di dalam ilmu

hukum peneliti akan menemukan ide-ide yang melahirkan pengertian-pengertian

hukum, konsep-konsep hukum, dan asas-asas hukum yang relevan dengan isu yang

dihadapi.

1.8.3. Sumber Bahan Hukum

Bahan hukum yang akan dipakai menunjang pembahasan permasalahan di atas adalah

bahan hukum sekunder, dengan library research atau penelitian kepustakaan, bahan

kepustakaan ini dibagi atas tiga (3) macam yaitu :

1. Bahan Hukum Primer

Bahan hukum primer yaitu bahan hukum yang mempunyai kekuatan mengikat secara

umum (perundang-undangan) atau mempunyai kekuatan mengikat bagi pihak

47

berkepentingan (kontrak, konvensi, dokumen hukum dan putusan hakim).76 Dalam

hal ini bahan hukum primer yang diteliti adalah UUD NRI Tahun 1945, Undang-

Undang Republik Indonesia No 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan, Undang-Undang No 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD

dan DPRD

2. Bahan Hukum Sekunder

Bahan hukum sekunder, yaitu memberikan penjelasan mengenai bahan

hukum primer (buku ilmu hukum, jurnal hukum, laporan hukum, dan media cetak

atau elektronik).77 Dalam penulisan Tesis ini digunakan buku literatur yang terkait

dengan permasalahan yang dibahas, yaitu buku literatur tentang lembaga-lembaga

negara khususnya lembaga perwakilan rakyat. Dalam Morris L Cohen dan Kent C.

Olson78 disebutkan bahwa Secondary Material include treaties, hornbook,

restatements, and some of the most influential legal writing is found in the academic

journal known as law reviews.

3. Bahan Hukum Tersier

Yaitu bahan hukum yang memberi penjelasan terhadap bahan hukum primer dan

bahan hukum sekunder (Rancangan Undang-Undang, kamus hukum, dan

ensiklopedia).79

76 Abdulkadir Muhammad, Op.Cit, h.8277 Ibid78 Morris L. Cohen and Kent C. Olson, 1992, Legal research In A Nutshell, West Publishing

Co, St Paul MN, h. 679 Abdulkadir Muhammad, Loc.Cit

48

1.8.4. Teknik pengumpulan bahan hukum

Bahan hukum yang digunakan dalam penelitian ini diperoleh melalui

Pengumpulan bahan hukum dilakukan dengan studi pustaka yang meliputi sumber

primer, yaitu perundang-undangan yang relevan dengan permasalahan; sumber

sekunder, yaitu buku-buku literatur ilmu hukum serta tulisan-tulisan hukum lainnya

yang relevan dengan permasalahan. Studi pustaka dilakukan melalui tahap-tahap

identifikasi pustaka sumber bahan hukum, identifikasi bahan hukum yang diperlukan

dan inventarisasi bahan hukum yang diperlukan tersebut.80 Dalam usaha

pengumpulan bahan hukum ini dilakukan pencatatan – pencatatan bahan yang

relevan.

1.8.5 Teknik Analisis Bahan Hukum

Informasi yang diperoleh dari bahan-bahan hukum primer dan bahan-bahan

hukum sekunder tersebut selanjutnya dianalisa melalui langkah-langkah deskripsi,

konstruksi, evaluasi, argumentasi, interpretasi dan sistematisasi.81 Pada bagian

deskripsi ini dilakukan pemaparan serta penentuan makna dari prinsip-prinsip hukum

yang berhubungan dengan lembaga perwakilan di Indonesia

Dengan mengumpulkan bahan-bahan hukum yang berupa Peraturan

Perundang-undangan maupun bahan-bahan pustaka dan hasil penelitian lainnya

berupa bahan atau pendapat ahli hukum, jurnal-jurnal hukum, mengenai sistem

80 Ibid, h.192.81 Program Studi Magister (S2) llmu Hukum Program Pascasarjana Universitas Udayana, 2013,

Pedoman Penulisan Usulan Penelitian Tesis dan Penulisan Tesis Program Studi Magister (S2) IlmuHukum, Universitas Udayana, Denpasar, h.31

49

perwakilan dan proses pembentukan Undang-Undang, kemudian diklasifikasi

selanjutnya disusun secara sistematis, kemudian dianalisa secara evaluatif terhadap

norma-norma hukum dalam peraturan hukum yang mengatur lembaga perwakilan di

Indonesia disamping itu juga dilakukan dengan teknik argumentasi dan teknik

sistematisasi.

Teknik argumentasi tidak bisa dilepaskan dari teknik evaluasi karena

penilaian harus didasarkan pada alasan-alasan yang bersifat penalaran hukum.82

Sedangkan sistematisasi yaitu mencari kaitan suatu konsep hukum antara Peraturan

Perundang-undangan yang diteliti yang berkaitan dengan lembaga perwakilan di

Indonesia demikian hasil tersebut diharapkan dapat memperoleh simpulan atas

masalah yang diangkat dalam penelitian ini.

82 Ibid, h. 32